Las causas del deterioro y crisis del nivel de educación básica se han ubicado y adjudicado comúnmente a nivel microinstitucional, es decir, en la formación de los docentes, las prácticas pedagógicas, los materiales y contenidos educativos, incluso, al vínculo del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) con la SEP. En cambio, son escasas las investigaciones empíricas que centran su atención en el nivel meso o en la conformación y funcionamiento del aparato educativo estatal donde el diseño y los resultados de las políticas para el nivel básico han sido frágiles, parcelarias y altamente deficientes. Así, la rendición de cuentas se ha restringido a los actores en el aula, sin abarcar la evaluación de la actuación de los funcionarios responsables del diseño e implementación de las políticas educativas del nivel básico.

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La Subsecretaría de Educación Básica (SEB), en tanto que columna vertebral del sistema educativo, enfrenta problemas acumulados de expansión y decisiones tomadas en el pasado: la centralización e ineficiencia de la administración, el poder y resistencia que ejercen los grupos interburocráticos sobre el aparato de la SEP, a través de los mandos medios y superiores de la propia secretaría.

La subsecretaría, lejos de ser una instancia consolidada, con capacidad para orientar los cambios y gestionar políticas públicas de forma eficiente, muestra signos desalentadores manifestados en la precaria institucionalización que asume la máxima instancia de la educación básica.

Para profundizar sobre esta problemática, en el 2012 inicié una investigación a nivel doctoral,1 cuyo interés se centró en dilucidar qué papel juegan los mandos superiores y medios de la SEB en el curso de un proceso de cambio y cómo estos actores impulsan, restringen o generan resistencias al cambio educativo. En la investigación destaco las condiciones en las que se desarrolló la institucionalización del aparato burocrático que intentó normar –con criterios homogéneos- las políticas para el subsistema de educación básica, así como los factores que la han debilitado en etapas de cambio. Para ello, fue preciso revelar la estructura del aparato burocrático educativo, así como examinar las coyunturas transformadoras en un período relativamente amplio.

En coyunturas de cambio, la formulación de las políticas educativas para el nivel básico se lleva a cabo entre funcionarios de nivel superior y medio, los cuales poseen poderosos instrumentos políticos: ante una decisión política contraria a sus intereses, aceptan su diseño, para luego retrasarla o bloquearla en la etapa de implementación. Esto forma parte de la dinámica interburocrática, donde el trabajo de los funcionarios no necesariamente está relacionado con sus perfiles, saberes, juicios de valor y estilos de acción.

La dinámica interburocrática, derivada de acciones y decisiones tomadas por los mandos medios y superiores, es una de las causas hasta ahora desatendidas de la precaria institucionalización por la que atraviesa la subsecretaría. De suyo, son escasos los estudios que abordan las dimensiones políticas de la educación básica a través de la lógica de funcionamiento político del Estado mexicano y su aparato educativo, así como las tendencias de cambio, las tensiones y conflictos que de ellas se derivan.

Los testimonios de los 31 funcionarios entrevistados aluden a actores políticos que ostentan cargos de relevancia y tienen una responsabilidad como servidores públicos. No se espera que el estado actual de la educación básica cambie por mera voluntad de éstos. La estructura vertical y jerárquica del sistema educativo con sus reglas no escritas, amén de los estilos y preferencias de los sujetos, inciden directamente en el fortalecimiento o debilidad de la institucionalización que asume la instancia federal en el subsistema abordado, así como en los resultados de la política educativa.

Los funcionarios han tomado decisiones que, regularmente, se han orientado a favorecer intereses particulares, lo cual ha retrasado y aletargado las políticas de educación básica. Dichos servidores públicos están inmersos en un ambiente y cultura organizacional caracterizada por el cumplimiento formal de las responsabilidades pero con escasos resultados efectivos de los programas operados.

Se ha privilegiado la subordinación a las reglas implícitas, los interese de grupo, las prácticas viciadas y las deficiencias administrativas antes que a la innovación y el cambio de orientaciones.

Algunas de las principales conclusiones revelan que la SEB sigue siendo una instancia educativa vulnerable. Existe una institucionalidad precaria debido que subyacen burocracias semiespecializadas e hiperpolitizadas, con altos márgenes de libertad pero con capacidad limitada para incidir en las políticas y programas educativos. En primera instancia, los funcionarios obtienen su puesto por razones distintas a su experiencia profesional. Sus cargos dependen de su amistad o compromiso político con el equipo gobernante, que con frecuencia están obligados a realizar actividades completamente distintas de las que les exige formalmente su cargo. La improvisación con la que se desempeñan no pocos funcionarios de muy altos niveles repercute en el costoso aprendizaje que a la postre debe pagar la sociedad y, en este caso, los niños y niñas mexicanas por las omisiones o errores de los funcionarios.

La dinámica interburocrática se caracteriza por la falta de vínculos formales o de cooperación entre equipos de trabajo. Por el contrario, la práctica más frecuente es que cada oficina formule sus propios programas y trate de implementarlos sobre la base de sus propios recursos. De manera que los programas educativos siguen siendo fragmentados, parciales e insuficientes para responder a las principales demandas sociales.

La responsabilidad y la evaluación de los funcionarios están orientadas hacia los políticos a los que responden, diluyéndose los resultados que la sociedad debería esperar de un buen desempeño administrativo. De modo que al final, los resultados son poco optimistas: la competencia por los espacios políticos suele imponerse sobre las posibilidades de cooperación entre órganos y oficinas; la sociedad –léase padres, madres de familia, maestros, directores– no participa de la evaluación que podría hacerse al desempeño administrativo y que paga los costos de la improvisación o del aprendizaje por el que transitan casi todos los funcionarios. Hoy en día, la evaluación tendría que ligarse a los resultados obtenidos por el servidor público, a los beneficios que recibe la sociedad por parte de los funcionarios.

Además, la burocracia educativa carece de una identidad propia, ethos o espíritu de cuerpo dedicado al servicio público. Por el contrario, prevalece la agregación circunstancial de agendas, soluciones, decisiones, actividades y formas organizativas de los diferentes agrupamientos burocráticos con lógicas, intereses y objetivos distintos.

La precaria institucionalización se manifiesta en la falta de una normatividad educativa mínima y flexible que sea cumplida por los funcionarios; la ausencia de evaluación de programas educativos federales con base en el desempeño de los funcionarios responsables (en contraste con el incremento de evaluaciones para los maestros); la falta de mecanismos institucionales que limiten intereses particulares, así como la falta de permanencia y estabilidad de las unidades administrativas que conforman la Subsecretaría.

El conjunto de testimonios ponen de relieve aspectos poco visibles como las prácticas informales, las estructuras tradicionales y las resistencias internas al cambio, gestadas a interior de la SEB. Las declaraciones de los ex funcionarios o funcionarios activos de la instancia educativa, revelan que la débil institucionalización que asumió la Subsecretaría está relacionada con la implantación de una reforma educativa incompleta, la cual estuvo más orientada a perseguir objetivos políticos y técnico-financieros, en particular, la renovación del aparato educativo, que al mejoramiento estructural de la Educación Básica.

Rosalina Romero Gonzaga es profesora de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM.


1 Ver Romero Gonzaga, R. (2015) Diseño político-administrativo y capacidad institucional de la Subsecretaría de Educación Básica, 1978-2012. Tesis para obtener el grado de Doctorado en Ciencias Políticas y Sociales. Disponible aquí.