América Latina es la región del mundo con una mayor participación de matrícula privada dentro del total de la matrícula de educación terciaria. Según la cifra más reciente de la UNESCO, los 18 países latinoamericanos, exceptuando a Cuba, poseen una matrícula privada promedio de un 45% la cual, puesta al día para cada uno de ellos, podría estimarse ascendería a un 50% o más. Las cifras nacionales oscilan entre un 14% en el caso de Uruguay y un 84% para el caso a Chile. De hecho, puede decirse que en varios países de la región,  la expansión, masificación y, en ciertos casos, universalización de la educación terciaria fue producto de procesos de privatización de la provisión. En un sentido podría afirmarse que ha culminado una amplia fase de expansión privatizada de la cobertura que se inició en los años ochenta y que estuvo acompañada por numerosas transformaciones en cuanto al financiamiento y la provisión de la educación superior, así como la multiplicación de los diplomas (títulos y grados) y el crecimiento de la heterogeneidad de los productos y servicios provistos y la calidad de los mismos.

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Frente a este contexto, se observa el inicio –durante los años recientes– de lo que podría llegar a ser un verdadero cambio de marea en las políticas de educación superior en la región. Según un estudio en elaboración, 11 de los 19 países latinoamericanos han promovido “iniciativas significativas de cambio de la legislación de base de la educación superior”. Una revisión panorámica de dichos cambios permite constatar que ellos corresponden en su mayor parte a una reacción frente a lo que se consideran excesos de las políticas neoliberales que favorecieron la privatización de la expansión, la creación de mercados en el ámbito de la educación superior y el uso por parte de los gobiernos de mecanismos e instrumentos de cuasimercado para el financiamiento de las instituciones estatales. Como consecuencia los sistemas nacionales habrían perdido cohesión, crecido anárquicamente y segmentado social y académicamente, debilitado su vocación pública y capacidad de servicio al desarrollo y bienestar nacionales. En breve, habrían sido envueltos por el capitalismo académico y hoy se desenvolverían de acuerdo a sus lógicas.

Un buen ejemplo del significado y  los límites de aquel cambio de marea es la reforma en curso en Chile, aunque todavía se halla en proceso de discusión, elaboración y recién al comienzo de su concreción. Programáticamente, esta reforma se propone modificar el paradigma de la política pública en este sector. Se trataría de pasar de la educación superior entendida como un bien de consumo, se dice, a entenderla como un derecho social garantizado. Representaría un intento de desmercantilizar o descomodificar de la educación superior chilena. En otras palabras, el objetivo programático y paradigmático sería crear un espacio desprivatizado (no comercial ni competitivo) para el desarrollo de una educación pública entendida como un bien público “puro” y, por ende, exclusivamente financiado por la renta nacional. Desaparecerían los precios (de mercado) de la educación superior y ella sería sujeta a una regla de “gratuidad universal”, según proclama el gobierno de la presidenta Bachelet.

Tan ambiciosa meta choca, sin embargo, con el hecho de que el régimen de provisión chileno es, como vimos, altamente privatizado tanto en la dimensión de la provisión (84% de la matrícula es privada)  como en la dimensión del financiamiento (éste alcanza en Chile a un 2.5% del PIB, del cual al momento un 60% es aportado por los estudiantes y sus familias con el apoyo de becas y créditos subsidiados por el Estado). Por lo mismo, desprivatizar la provisión supondría traspasar una parte progresivamente mayor de la matrícula del sector privado al estatal, aumentando el tamaño actual de las universidades estatales y creando un amplio conjunto de nuevas instituciones de este tipo en las principales ciudades del país. De hecho, desde ya el Estado ha acordado crear dos nuevas universidades regionales, pero de tamaño menor, y una red de centros de formación técnica (formación de ciclo corto), uno en cada una de las 15 regiones del país. De modo que la tarea de incrementar significativamente el peso de la provisión estatal aparece aun como una cuestión incierta y constituye un formidable desafío.

Desprivatizar el financiamiento, por su lado, supondría sustituir gasto privado por gasto fiscal, incrementando el financiamiento del Estado hasta alcanzar en el límite un 100% del gasto en educación de pregrado al momento de materializarse la “gratuidad universal”. En ese momento, el fisco chileno se transformaría en líder mundial de gasto en educación superior, por encima incluso de los países nórdicos, pero con una captación de recursos por vía de impuestos inferior a la mitad de aquellos países. Es decir, se trata de un desafío aún más formidable que el anterior. Y, a todas luces, imposible de afrontar en el actual estado de desarrollo del país, con su actual carga tributaria y con los enormes déficit de arrastre en cuanto a gasto público en educación temprana y cuidado de los niños y en los niveles primario y secundario de la educación.

Adicionalmente, la reforma chilena  intentaría modificar los demás componentes del modelo de gasto público de la educación terciaria, de forma tal manera de: (i) eliminar progresivamente el actual esquema de apoyos estudiantiles basado en créditos y becas, (ii) ofrecer un trato preferente a las instituciones estatales mediante fondos basales (no condicionados), (iii) mantener los subsidios directos actuales al grupo de universidades privadas “con vocación pública” como se las denomina allí y ampliar su número, y (iv) perseverar en el uso de ciertos mecanismos de cuasimercado (como fondos competitivos y contratos de desempeño) para el financiamiento de funciones de bien público de las universidades que reciben financiamiento directo del Estado.

Las anteriores medidas serían complementadas con cambios en la gobernanza del sistema de manera de ampliar la esfera de atribuciones del Estado; el fortalecimiento de la institucionalidad de control de la calidad (acreditación); la creación de un régimen de supervisión y fiscalización del uso de los recursos (superintendencia); el establecimiento de un marco nacional de cualificaciones para ordenar la oferta de cursos y programas y la adopción de nuevas modalidades de admisión y cuotas de discriminación  positiva para fines de mejorar la equidad.

Como puede verse, se trata de un ambicioso –iluso, lo llaman otros– plan de reformas que, expresivo del cambio de marea que parece estar ocurriendo en América Latina, reúne en un solo paquete el conjunto de reformas que diferentes gobiernos vienen promoviendo separada y gradualmente durante el último quinquenio.

Su aprobación en un solo paquete supondría una alta capacidad política-técnica y luego, su implementación, un aparato administrativo y de gobernanza de la educación superior dotado de una gran capacidad de ejecución. En ausencia de esos factores parece difícil que las reformas puedan acordarse y luego llevarse a la práctica. Existe la idea, además, que el gobierno Bachelet –que ha prometido presentar esas reformas durante los próximos meses– carece del respaldo de opinión pública, de los equipos, las habilidades y el tiempo requeridos para montar y conducir una tan compleja transformación socio-política, cultural y organizacional. 

En suma, y cualquiera sea la evaluación sustantiva de las reformas anunciadas, resulta difícil imaginar que en los 24 meses que restan al actual gobierno, éste pueda poner en marcha una reforma paradigmática de las políticas y del sistema de educación superior para sustraerlo de las contradicciones del capitalismo académico y elevarlo a la condición de un servicio público gratuito, de calidad y libre de las tensiones del entorno. Por el contrario, lo más probable es que –por ahora– las contradicciones del sistema aumenten y su desempeño y resultados no mejoren significativamente.   

José Joaquín Brunner es Profesor Titular de la Universidad Diego Portales de Chile y Director de la Cátedra UNESCO de políticas comparadas de Educación Superior.