La gratuidad de la educación básica en nuestro país no ha sido universal y plena. A un siglo de distancia de la Constitución de 1917 puede hablarse de niveles de gratuidad según la región, el contexto y el momento histórico. Existen localidades en México que nunca habrán podido darle significado a ese término a partir de su experiencia. En este artículo deseo mostrar algunos resultados de mi investigación sobre el tema, particularmente respecto del financiamiento educativo a partir programas federales. El uso de esta herramienta de política pública ha convertido la obligación del Estado de garantizar el mantenimiento y operación de los servicios en fondos presupuestales que las instituciones deben ganarse.

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Los Programas Sujetos a Reglas de Operación (PSRO) surgieron en el ámbito educativo en el año 2002 –durante  el sexenio foxista– en el marco de la política de calidad total. Escuelas de Calidad fue la primera estrategia gubernamental orientada en aplicar recursos a las escuelas de forma directa como un presupuesto “paralelo” al asignado a la Secretaría de Educación Pública (SEP)

Para algunos analistas del tema, como Gilberto Fuentes Durán, en Reglas de operación de los programas del Gobierno Federal, los PSRO constituyen un mecanismo del Estado mexicano para el diseño y aplicación de políticas públicas con dos propósitos: la atención de grupos vulnerables, y la aplicación de apoyos o incentivos a sectores productivos. Se trata de fondos paralelos a los definidos en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal porque son ejecutados por las instancias federales, vía las Secretarías de Estado, las que hacen llegar recursos directamente a los destinatarios. Por su parte, la retórica del programa Escuelas de Calidad expuesta en los documentos normativos pondera las bondades de la planeación estratégica, la importancia de encauzar el trabajo de los colectivos docentes hacia metas concretas y, en sus últimas ediciones, la importancia de favorecer la autonomía de gestión.

El ejercicio de planeación institucional iniciado entonces sentó las bases de lo que hoy se busca en la Ruta de Mejora: acotar un objetivo y trabajar colectivamente en él. Sin embargo, las consecuencias en términos de financiamiento han sido adversas para el derecho de la infancia a una educación gratuita.

Después de Escuelas de Calidad se implementaron otros programas como Escuela Segura, Escuelas de Tiempo Completo, Escuela Siempre Abierta,y Escuelas Dignas; cada uno con sus propios objetivos y prioridades. Algunos datos del ciclo escolar 2014-2015 ayudan a comprender sus implicaciones. Consideraré como ejemplo dos programas federales (Escuelas de Calidad y Escuelas Dignas) y tomaré 4,0711 como número de planteles de educación básica públicas en Ciudad de México.

Cuadro 1. Porcentaje de escuelas atendidas por Programas Sujetos a Reglas de Operación en la Ciudad de México. Ciclo escolar 2014 – 2015

Programa

Escuelas de Calidad

Escuelas Dignas

Número de escuelas incorporadas a los programas

17762

713

Porcentaje del universo de 4,071 escuelas

43.6%

1.7%

De los datos obtenidos (ver Cuadro 1) cabe acotar que el programa Escuelas de Calidad incluyó como beneficiarios a preescolares, primarias y secundarias técnicas o generales, y a 10 centros de atención múltiple, pero a ninguna telesecundaria, escuela de educación especial, secundaria para trabajadores o de educación básica para adultos. Algo muy similar sucedió con el programa Escuelas Dignas: todas las instituciones fueron preescolares, primarias y secundarias. Ninguna telesecundaria, centro de atención múltiple, escuela de educación especial, secundaria para trabajadores o educación básica para adultos fue incluida. De este modo, las escuelas responsables de atender a la población más vulnerable enfrentan las condiciones más precarias y al mismo tiempo tienen menos condiciones de acceder a los fondos de los PSRO.

Su forma de ejecución está en el origen de procesos de mayor marginación y competencia porque las escuelas deben poseer atributos o cumplir requisitos que otras no tienen para ser ganadoras de los fondos federales. Requisitos que algunas escuelas por su contexto, historia y condiciones no alcanzarán nunca. La implementación de los PSRO generó, además, una transformación importante en el esquema de financiamiento de los planteles escolares en México; desde entonces el gasto educativo para el sostenimiento de las escuelas dejó de concebirse una obligación del Estado y se convirtieron en fondos federales ganados por concurso. Las escuelas se convirtieron, entonces, en instituciones favorecidas o no favorecidas en el ejercicio del gasto federal. En voz del investigador español Alejandro Tiana Ferrer (2002) en el libro La escuela pública. El papel del Estado en la educación, las instituciones educativas han pasado por un proceso en el que se ha pretendido sustraerlas del ámbito de actuación del Estado para “entregarlas a la acción de las fuerzas del mercado”.

En otro tenor se encuentran los programas federales que operan a partir de lineamientos y no por reglas de operación, como el programa de la Reforma Educativa, Escuelas de Excelencia y Escuelas al Cien. Estos casos son más complejos, porque la decisión de beneficiar a una institución u otra no depende de autoridades locales o de las escuelas, es la autoridad federal quien lo designa,  –aparentemente  a partir  de los resultados del Censo de 2014– y también define en cada caso los rubros por atender. En el marco de mi investigación de maestría “El abandono de la gratuidad en la Educación Básica: la desigualdad gestión de recursos para las escuelas públicas” (DIE-CINVESTAV), una supervisora relató lo siguiente:

“Por ejemplo, tengo una escuela que con Escuela de Calidad le puso piso a sus salones, les pusieron piso porque estaba rústico, pues me habla la maestra y me dice que quedó en el programa de Escuela Digna y [le informaron que] lo que van a hacer incluye piso y la maestra le dice al ingeniero –oye pero es que se los acabamos de poner– sí, pero se los tengo que cambiar, porque aquí dice en el proyecto que lleva piso ‘lamosa’ y éste que pusieron es de otra marca y a fuerzas se los tengo que cambiar (le comenté), diles que te lo pongan en otra área de la escuela o que te lo pongan en el desayunador: no quieren maestra y ya están demoliendo, quitando lo que se acaba de pagar”.

Por otro lado, ningún programa (con reglas de operación o lineamientos) asegura al cien por ciento la satisfacción de las necesidades operativas y de mantenimiento de un plantel. Ello se debe a que sus recursos sólo pueden ser empleados en ciertos rubros especificados en el marco normativo. En consecuencia, las escuelas pueden recibir fondos públicos y aún así verse en la necesidad de conseguir más dinero por sus propios medios para atender todo aquello que el programa no contempla.

¿Qué implicaciones resultan en torno del derecho de los niños a una educación gratuita? En las escuelas donde los recursos económicos son insuficientes o ausentes, los fondos necesarios provienen en buena medida del gasto familiar y hasta del personal del plantel. Por ejemplo, los padres deben colaborar en especie o con dinero para la compra de cloro, hojas, tóner, escobas, material didáctico, entre muchos otros insumos. Las consecuencias de esta situación son complejas y sería deseable revisarlas con mayor detalle en otro momento. Por ahora sólo destacaré dos: ninguna comunidad escolar es lo suficientemente solvente para sustituir el papel del Estado en el plano financiero; y, a menores fondos gubernamentales disponibles, mayor es el monto que las familias deben proveer para atender cuestiones mínimas de mantenimiento y operación de las escuelas donde se encuentran sus hijos, de este modo se organizan para pintar un aula o componer los sanitarios descompuestos.

En suma, a partir de este enfoque y acciones de política educativa la gratuidad es un bien en extinción a pesar de lo que señala la ley y lo que se reitera en los discursos oficiales y para la niñez de los entornos más vulnerables. El derecho a permanecer en la escuela también parece desvanecerse.

María Elena Gómez Tagle Mondragón es Maestra en Ciencias por el Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV del IPN.


1 Total obtenido considerando: 38 Centros de Educación Infantil, 82 Centros de Atención Múltiple, las 2 Escuelas de Educación Especial en Problemas de Conducta, las 1069 Escuelas Oficiales de Educación Preescolar, las 1964 Escuelas Oficiales de Educación Primaria, las 57 Escuelas Oficiales de Educación Primaria Nocturna, las 54 Escuelas Oficiales de Educación Primaria para Adultos, las 539 Escuelas Secundarias Oficiales, las 53 Escuelas Oficiales de Educación Secundaria para Adultos, las 46 Escuelas Oficiales de Educación Secundaria para Trabajadores, las 119 Escuelas Secundarias Técnicas y las 48 Escuelas Oficiales de Educación Telesecundaria. Fuente: AFSEDF (2016) Directorio de Escuelas.

2 AFSEDF, (2015). Lista de escuelas incorporadas. PEC. SEP.

3 Tomado de: INIFED (2014) Padrón único de beneficiarios programa “Escuelas Dignas 2014”. México. INIFED.