Si hablamos de atención a infraestructura escolar, la SEP no es la principal responsable, ni tampoco la institución ejecutora de la rehabilitación y construcción ocasionadas por  fenómenos naturales. Con base en la Ley General de Infraestructura Física Educativa, el responsable de normar, construir, certificar la calidad de la calidad de la infraestructura física educativa del país, evaluar, solicitar los recursos del Fondo de Desastres Naturales (Fonden), y atender los daños ocasionados por amenazas naturales es el Instituto Nacional de la Infraestructura Educativa (INIFED).  En términos de recursos, el Fonden no es la única fuente de financiamiento para la rehabilitación y reconstrucción escolar, pero sí la principal y la única que cuenta con reglas de operación generales y lineamientos específicos sobre el proceso para atención de infraestructura escolar ante desastres naturales.

En otras palabras, existirán otros presupuestos creados o adaptados para atender a las escuelas, pero el Fonden es el único que establece —al menos en teoría— las etapas y responsables educativos para reconstruir y rehabilitar las escuelas, buscando la rendición de cuentas. Semanas después de los sismos ocurridos los 7 y 19 de septiembre, muy poco se ha hablado del INIFED como institución responsable de la infraestructura educativa y del proceso por el que tendrán que pasar las 13,198 escuelas1 con algún daño estructural; de la gestión y transparencia de los recursos, y de la apertura en la evaluación de daños. De acuerdo con el mecanismo del Fonden el proceso de atención a la infraestructura escolar se divide  en cuatro etapas: 1) declaratoria de emergencia; 2) evaluación, cuantificación y solicitud de recursos; 3) reconstrucción y rehabilitación; 4) mitigación de riesgos.

La primera etapa Declaratoria de desastre natural funciona de arriba hacia abajo. El gobierno federal, por medio de la Secretaría de Gobernación, emite una declaratoria de desastre natural en las entidades afectadas por los sismos para que éstas puedan solicitar recursos del Fonden, básicamente, para atender la infraestructura con sostenimiento federal. Por lo tanto, tomando en cuenta que este fondo tiene límites y varios sectores que atender, es prioritario evidenciar la capacidad de los estados para atender los daños materiales. En un escenario en el que las entidades no cuenten con fondos suficientes, no prioricen al sector educativo dentro de los recursos que reciban del Fonden, o no tengan escuelas aseguradas, la reconstrucción y rehabilitación de la infraestructura con sostenimiento estatal estaría en riesgo (80.9% de las escuelas son responsabilidad de los estados). 

La segunda etapa Evaluación, cuantificación y solicitud de recursos se implementa de abajo hacia arriba. En cada entidad, los responsables son el INIFED estatal y las oficinas de apoyo a la educación de la SEP. Primero, el INIFED realiza la evaluación de los daños y establece un plan de acciones sobre rehabilitación, reconstrucción y reubicación. Segundo, las oficinas entregan resultados a comités estatales de evaluación y a la Oficialía Mayor de la SEP; ésta última es la institución que solicita los recursos al Fonden. En los lineamientos no se menciona el grado de apertura de estas evaluaciones, sólo se dice que: “se deberá designar al servidor público encargado de capturar los resultados preliminares en la página WEB que establezca la Secretaría de Gobernación”.

La calidad con la que se realiza esta etapa y su nivel de transparencia es clave para la rendición de cuentas. Antes de cualquier asignación y distribución de recursos, el INIFED debe cumplir con sus responsabilidades y presentar un diagnóstico público –por entidad federativa– sobre la evaluación, causa, y cuantificación de daños. Esto no debiera ser un problema para el Instituto si se considera la capacidad técnica y especializada con la que se supone cuenta y con la vasta experiencia que le ha dejado la administración de Escuelas al Cien, en la que ha publicado bases de datos abiertos sobre las obras, contratistas, grado de cumplimiento y hasta mapas georreferenciados. 

En la tercera etapa Reconstrucción y rehabilitación, las responsabilidades se dividen de acuerdo con el tipo de sostenimiento de las escuelas y es hasta aquí cuando se tiene una cuantificación de costos, porcentajes de cada fuente de financiamientos, y causas de los daños. Los responsables principales siguen siendo el INIFED y las oficinas de apoyo de la SEP y se suman los ejecutores de obra (públicos o privados). Según las reglas de operación, las entidades son las responsables de dar seguimiento a las obras y de la rendición de cuentas de los recursos, pero la información sobre  cómo se hará el seguimiento, los periodos de entrega, y de qué forma se rendirán las cuentas no se especifican.

Para los sismos de septiembre, el Secretario Nuño anunció una cifra preliminar de los costos generados, que asciende a los 13 mil millones de pesos. Aunque, considerando que el proceso de evaluación apenas comenzó, esta cifra puede estar subestimada y/o considerando daños que no son efectos de los sismos, pero que sí son resultado de falta de mantenimiento, mal diseño de estructura, uso de materiales de baja calidad, construcción precaria o una combinación de las anteriores. En este caso, según los lineamientos, el Fonden no debería aplicarse. Con respecto a las responsabilidades por la mala edificación, no se especifica quién debe asumirlas: ¿el INIFED por ser la autoridad responsable de la construcción y certificación?, ¿las entidades por vigilancia y cumplimiento de las normas?, o ¿las constructoras por el uso y aplicación de los materiales y sistemas?

La cuarta y última etapa se refiere a la Mitigación de riesgos, en la cual, el INIFED en su nivel federal emite dictamen técnico con normas de diseño y construcción para reducir la vulnerabilidad de los inmuebles atendidos. El mecanismo del Fonden –por su propia naturaleza– no considera la gestión integral de riesgos; es decir, en el tema de la educación sobre la prevención aún falta mucho por aprender. A diferencia de países latinoamericanos como Chile, Honduras, Perú, Costa Rica, que también se encuentran permanentemente amenazados por diferentes contingencias naturales, México no incluye ejes de acción sobre gestión integral de riesgos en su plan sectorial de educación. Este aspecto apenas se cita en dicho plan, y no se hace mención del INIFED como el principal responsable de la prevención de los riesgos ante amenazas naturales.

Para que las escuelas sean reconstruidas y rehabilitadas con recursos del Fonden se debería de seguir el mecanismo anterior. Se trata de un proceso que especifica con claridad los responsables y acciones en cada etapa. Sin embargo, en términos de transparencia y rendición de cuentas, es un mecanismo con muchos asegunes.

El Secretario recientemente anunció que el financiamiento saldrá no únicamente del Fonden, sino también de un seguro (1,800 mdp), un fondo para desastres de la SEP (700 mdp) y de Escuelas al Cien. Aunque no se ha traído a la discusión otra posible fuente de recursos, que es el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) para educación. Para 2018, este fondo tiene presupuesto propuesto de 12,659.0 mdp (3.1% más que en 2017). La fórmula de distribución de dichos recursos es responsabilidad de la SEP y no está cerrada a discusión. De acuerdo con el artículo 41 de la Ley de Coordinación Fiscal, esta Secretaría tiene hasta el 31 de enero del 2018 para presentar el monto correspondiente a cada entidad.

A partir de lo anterior se obtienen las siguientes conclusiones y aprendizajes:

1) Tenemos un Instituto exclusivo para atender la infraestructura escolar, esto significa que el INIFED debe servir como una herramienta para agilizar la reconstrucción y rehabilitación, asegurando la calidad de las mismas. El mecanismo ya está establecido, es cuestión de que el Instituto se ponga a trabajar conforme a los procesos, establezca fechas de entrega de avances y rinda cuentas transparentes, abiertas e incluyentes sobre su trabajo.

2) Faltan 10,500 mdp para la reconstrucción y rehabilitación. Se anunció que el Fonden y Escuelas al Cien podrán cubrirlos, pero se debe considerar que el Fonden no es exclusivo para educación, y que Escuelas al Cien tiene otros objetivos además de seguridad estructural. Por ello, es necesario que se discuta la responsabilidad de las entidades y delegaciones en el tema de financiamiento.

 3) La comunidad escolar, la sociedad civil y los medios de comunicación debemos entender las etapas, así como, exigir revisión y transparencia en cada una de ellas. No olvidemos que estamos hablando de infraestructura de escuelas públicas, por lo que su calidad es totalmente responsabilidad del gobierno, pero su vigilancia y buen uso es trabajo de los ciudadanos.

Fiorentina García Miramón
Investigadora en educación en el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP)


1 Por cierto, la cifra total presentada por el secretario en la rueda de prensa “Avances para la reconstrucción de los estados afectados por los sismos” fue de 12,931 escuelas con algún tipo de daño. Sin embargo, si se suman las escuelas en cada entidad, el número asciende a 13,198 escuelas.