Con la llegada de la reforma educativa de 2019, el sistema educativo nacional (SEN) entró en un proceso de replanteamiento y reconstrucción de los distintos componentes que lo conforman. Esta transición hacia un nuevo SEN está marcada por cambios en la lógica de los procesos decisionales, en el peso que tienen los actores involucrados en el diseño de políticas educativas, en las características del nuevo entramado institucional, y en las recientes reglas del juego establecidas —escritas y no escritas— que, en conjunto, buscarán una nueva ruta para alcanzar la solución de los problemas educativos en México.

Durante la primera parte del proceso político-legislativo, en la que se reescribieron los artículos 3, 31 y 73 de la Constitución, se identificó una clara reconfiguración de los pesos y contrapesos de los actores, misma que influyó tanto en la lógica de la reforma constitucional como en las características que se están planteando en el diseño de las leyes secundarias. Este proceso, en el que se está transitando de una lógica meritocrática sumativa planteada en la reforma de 2013 a una aparente meritocracia formativa en la reforma de 2019, es resultado de una restitución del viejo pacto político SEP-Sindicato que operó hasta antes de la reforma de 2013. No obstante, las características del nuevo pacto y la distribución del peso de los actores en las decisiones siguen en disputa.

Ilustración: Víctor Solís

En términos de política pública, el restablecimiento del pacto SEP-Sindicato como parte fundamental del diseño de la reforma educativa plantea una redefinición del problema público en la educación en México en la que la delimitación de la problemática, la caracterización del asunto en cuestión y el diseño de las rutas —y los alcances— de una posible solución dependerán del arreglo político al que se llegue entre los actores participantes. Debe tomarse en cuenta la inevitable disputa entre los actores por el posicionamiento de sus intereses, ya que los problemas de política son construcciones sociales derivadas de una definición, no precisamente equilibrada, resultante del conflicto entre distintas percepciones particulares de la realidad.

En el caso de la reforma de 2013 es posible recordar que se definió el problema educativo como un asunto de baja calidad en la educación, en la que la recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado ocupó gran atención en el primer tramo de implementación de la reforma. La forma en que el gobierno federal definió el problema —de forma vertical y con apoyo de organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)— mostró que uno de los principales problemas en el SEN era el alto grado de incidencia que tenía el sindicato en las decisiones educativas. Por ello, la reforma de 2013 rompió con la lógica tradicional de pactar las decisiones de política educativa, como en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la educación básica (ANMEB) de 1992, el Compromiso Social por la Calidad de la Educación (CSCE) en 2002 y la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) en 2008. En su lugar, excluyó al sindicato y su disidencia en el diseño de la reforma para “evitar” los vicios político-sindicales, implantando una reforma que estableció una meritocracia sumativa, con estrategias alineadas a la rendición de cuentas, que ayudó a despojar –no en su totalidad– al sindicato y su disidencia del poder que habían conquistado décadas atrás. Ello le costó a la administración del ex presidente Peña Nieto la legitimidad de su reforma y, como consecuencia, una serie de retos en el proceso de implementación de la misma.

Con el cambio en la lógica gubernamental que significó la llegada de Morena a la presidencia, con la deslegitimación de la reforma de 2013 y con las promesas de campaña del presidente López Obrador, se estableció la base política de una nueva reforma educativa que dio un giro en la definición del problema educativo en México. Mientras que en la reforma educativa de 2013 el problema central era la baja calidad educativa en el SEN —con una estrategia política de recuperación de la rectoría de la educación—, la reforma de 2019 plantea la búsqueda de la excelencia educativa a través de la “Nueva Escuela Mexicana”, teniendo como estrategia política la revalorización docente.

Si bien el cambio de los objetivos y de las líneas de acción de la reforma educativa del presidente López Obrador respecto a la de 2013 puede catalogarse como incrementalista, el aspecto medular del cambio reside en la forma en cómo se están decidiendo las cosas, quiénes pesan más en las decisiones y cómo afectan sus intereses los detalles de las políticas a implementar. Que el corazón de la estrategia política en materia educativa sea la revalorización docente responde al nuevo acercamiento del gobierno federal con el magisterio mexicano —mejor dicho, con las dirigencias sindicales caracterizadas por tener un distanciamiento de la base magisterial— pero también representa una posible resurrección de los vicios sindicales que imperaron en el pasado. Este acercamiento, justificado en resarcir el “daño que provocó la reforma de 2013 con sus criterios sancionadores y persecutorios”, ha implicado un nuevo pacto político que enmarca las decisiones en la segunda etapa del proceso político-legislativo en la que se discuten las tres leyes reglamentarias: Ley General de EducaciónLey General del Sistema  para la Carrera de las Maestras y los Maestros y Ley Reglamentaria de la Fracción IX del artículo 3º constitucional en materia de mejora continua de la educación.

Dado que tradicionalmente las reformas educativas en México, en especial la de 2013, se han enfrentado a la reticencia del sindicato y su disidencia, el pactar políticamente es una ruta viable para lograr la legitimidad y la solidez política que las políticas públicas en materia educativa necesitan; no cabe duda que el pacto es necesario para lograr una definición del problema y un diseño de política educativa consensuada, conveniente y que permita un proceso de implementación más o menos adecuado. Sin embargo, es preciso recalcar que no se trata sólo de promover el consenso en sí mismo, sino de que el pacto permita la consecución de los objetivos educativos por encima de los intereses de los grupos, lo que repercute en la factibilidad política de dicho pacto.

Si bien la teoría de política pública estipula la necesidad de considerar e incluir a los actores involucrados —tanto afectados como beneficiados— en el diseño de las políticas, también se plantea que es imperativo tomar en cuenta sus intereses, alcances, recursos, objetivos y su tradición para definir hasta qué punto es benéfica su participación y su incidencia. En ese sentido, dados los antecedentes en México de los casos en los que el gobierno optó por pactos políticos con el sindicato para diseñar y ejecutar la política educativa nacional, es preciso evitar todos aquellos preceptos —formales e informales— que permitan la reinstalación de los vicios político-sindicales. Sobre todo en lo que respecta a la Ley General del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros, en la que se reglamentará todo lo relacionado al aspecto laboral del magisterio: el ingreso a la carrera docente, la promoción en servicio —ya sea vertical u horizontal— el reconocimiento de los profesores y las evaluaciones diagnósticas (que llegaron a sustituir las pasadas evaluaciones de desempeño, con la diferencia de que ahora no tendrán ninguna repercusión en la permanencia de los profesores en la carrera docente).

Los antecedentes de los pactos políticos en educación evidencian que las concesiones que la autoridad educativa le podría otorgar al sindicato recaen, al menos, en tres aspectos de la carrera docente: 1) la incorporación del esquema de escalafón como eje rector del nuevo sistema de carrera (que podría derivar, por ejemplo, en la preponderancia de la antigüedad sobre el desempeño docente como criterio principal para la promoción en el servicio); 2) otorgar el privilegio del ingreso de los normalistas a la carrera docente sobre los egresados de otras profesiones asociadas a la docencia, un desacierto si la decisión no está acompañada de acciones vinculadas al fortalecimiento de la formación inicial de docentes en las escuelas normales que garanticen que éstas son una mejor oferta sobre el resto de los programas ofertados por otras instituciones de educación superior; y 3) el papel protagónico del sindicato en el esquema de evaluación que, en el pasado, la dirigencia sindical utilizó como método de coerción sobre la base magisterial para incentivar la participación sindical, sobre todo en los estados dominados por la CNTE.

Haciendo un comparativo es posible adelantar que, sin el pacto político, la actual reforma se caracterizaría por ser unilateral y descendente —percibida igual que la reforma de 2013— lo que generaría el riesgo de que se estanque en el simple voluntarismo y las buenas intenciones del ejecutivo federal; a su vez, eso provocaría tropiezos en el proceso de instrumentación de la mayoría de las líneas de acción, sobre todo en aquellas entidades donde la organización sindical es fuerte. En contraparte, si el pacto favorece y cede de más a las exigencias del SNTE y la CNTE, el nuevo Acuerdo Educativo Nacional sería la continuación política del ANMEB, del CSCE y de la ACE (y de sus vicios). Por lo anterior, la clave del actual proceso de negociación política es saber encontrar el punto exacto y equilibrado que permita obtener la legitimidad suficiente para que la política educativa tenga un proceso de implementación aceptable, pero sin poner en riesgo la calidad y pertinencia de la educación.

 

Oscar Hugo Faustino Zacarías
Maestro en políticas públicas por la UAM Xochimilco.