noviembre 8, 2017

Evaluación e incentivos docentes: ¿zanahoria o garrote?

Dentro del debate sobre evaluación docente, conflictos magisteriales, el nuevo modelo educativo, y los bajos niveles de aprendizaje, un tema al que se le ha dado poca –o prácticamente nula– importancia son los incentivos docentes. En los últimos años, los gobiernos mexicanos le han prestado poca atención al docente como agente de cambio, a sus condiciones laborales y a los sistemas incentivos que se le ofrecen. Específicamente, con la aprobación de la reforma educativa este tema ha pasado prácticamente desapercibido, sin cuestionarse si estamos usando los mejores instrumentos, si estamos tomando en cuenta las herramientas más precisas o si estamos ofreciendo incentivos más atractivos, todo esto a pesar de los diferentes cambios incluidos en el sistema educativo recientemente.

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agosto 23, 2017

Acerca de la rectoría de la educación en Oaxaca (2015-2017)

Hace más de dos años, el lunes 20 de julio de 2015, cuando se celebraba el primer lunes de la Guelaguetza, el gobernador Gabino Cué decretó a escondidas la reforma del Instituto Estatal de Educación Pública de Oaxaca (IEEPO) y ordenaba su publicación ese mismo día en el Periódico Oficial del gobierno de Oaxaca. El IEEPO fue tomado desde esa noche por cientos de policías para concretar lo que pretendía la reforma para el gobierno: retomar la rectoría de la educación en Oaxaca. Al día siguiente, en su discurso de anuncio de dicha decisión, Cué reiteró:

“Y como objetivo primordial de nuestra cruzada en favor de la niñez oaxaqueña, vamos a redoblar el esfuerzo gubernamental para la recuperación cabal y el fortalecimiento de la rectoría educativa en el estado de Oaxaca”…

“A través de este acto trascendental por su proyección histórica, auspiciado por el imperio de la ley y el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto, vamos a recobrar y fortalecer la rectoría educativa en el estado para el bien del pueblo de Oaxaca”.

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junio 21, 2017

La reforma educativa y sus oponentes

Vivimos como en el pasado, como hace 50,000 años, dominados por las pasiones y por los impulsos de bajo nivel. No estamos controlados por el comportamiento cognitivo, sino por el emotivo y el agresivo en particular. El ser humano es conflictivo por naturaleza, pero pacífico o violento por cultura
Francisco Jiménez Bautista (Universidad de Granada)

La reforma educativa es una empresa ambiciosa que se ha desarrollado en varios planos: en ella se distinguen tres grandes realizaciones. La primera, fue la creación del servicio profesional docente (SPD), que sentó nuevas bases para la gestión de la carrera docente; la segunda, fue la (re)fundación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), institución autónoma con facultad para evaluar cualquier aspecto del sistema educativo y, la tercera, fue el lanzamiento del nuevo modelo educativo, que es un esfuerzo para integrar todos los componentes del sistema, renovar la práctica pedagógica y el funcionamiento de la escuela.

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El presente texto discute la manera como la precarización del magisterio puede ser uno de los efectos del Servicio Profesional Docente (SPD), el cual regula cuatro aspectos del ámbito laboral de los docentes de educación básica: ingreso, movilidad, permanencia y reconocimiento. Se entiende la precarización docente, en tanto desestabilización de los trabajos estables (Castel, 2006) y degradación  social (Apple, 1995). En el caso de los docentes mexicanos, se identifican tres situaciones que están ocurriendo en la actualidad:

1. Intensificación del trabajo docente (nuevas tareas administrativas y pedagógicas). En cuanto a las primeras, los docentes trabajan bajo las siguientes condiciones: un control sistemático en las planeaciones (planeación didáctica argumentada), entrega de evidencias de la práctica docente y evaluaciones formativas. Todo ello se realiza en un tiempo acordado, en un formato de registro establecido, y bajo criterios técnicamente específicos. Los informes y los registros son necesarios para considerar la permanencia en el servicio educativo, es decir, no es garantía, pero es requisito fundamental. Los docentes están sujetos a un control de su tiempo y a una intensificación de horas de trabajo (horas extras en casa o escuela), sin remuneración. En este contexto existe una lógica que obedece al control técnico del trabajo docente; se pretende una sistematización de la práctica docente, aunque con algunos problemas técnicos en la implementación. Pareciera que es prioridad el cúmulo de actividades administrativas y que lo pedagógico es una simulación. A pesar de que las políticas educativas estén encaminadas a desarrollar didácticas y evaluaciones distintas, que exigen prácticas docentes diversas y complejas, éstas se diluyen ante la tarea de “llenar” los documentos y registros. Lo más importante es completar los formularios, pues de ello depende la permanencia en el servicio educativo.

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2. Precarización salarial y política de la evaluación. En los últimos años se ha presentado un significativo deterioro salarial.  A partir de la década de los ochenta, los salarios de los docentes comenzaron a sufrir un deterioro considerable. Con la reforma educativa vigente la precarización salarial es notable, y es más “visible” por el poco número de horas que se les asignan a los docentes normalistas de nuevo ingreso, lo que alimenta las condiciones laborales inciertas. Los docentes reciben un número de horas inferior a lo que se les otorgaba anteriormente. En la década de los noventa se les otorgaba a los egresados de las escuelas normales un mínimo de 19 horas, lo que les permitía tener un salario más elevado. Actualmente, hay docentes con 5 horas y un salario insuficiente. El número de horas que se les otorga a los docentes es variable; depende de la especialidad y el número de grupos existentes en el centro escolar.  La precarización salarial de los docentes, como el caso del estado de México, está vinculada al perfil docente. Antes de la reforma educativa, el número de horas podía o no corresponder al perfil del docente, es decir, un maestro podía tener 19 horas e impartir clases de química y artes indistintamente (Compañ, 2016; Sandoval, 2000). Ahora, un maestro de geografía imparte exclusivamente clases de geografía, no se le puede asignar otra asignatura distinta al campo de la geografía, incluso aunque haya materias que tengan relación con el campo de conocimiento. Anteriormente se podía asignar un número indistinto de asignaturas, lo que generaba un salario más decoroso. Actualmente los lineamientos del SPD ya no lo permiten, ahora debe existir una clara correspondencia entre la formación inicial y la asignatura a impartir. Hay escuelas que cuentan con un grupo por grado, entonces, la asignación de horas a los docentes es mínima. Un docente de geografía, en estas condiciones, sólo puede recibir 5 horas y no más. La reforma educativa de 2013 se ha ocupado en reclutar a los “mejores docentes” sin crear las mejores condiciones laborales. Pareciese que los docentes idóneos son aquellos que sobreviven al reto de las precarias condiciones. Ser idóneo es equivalente a ser resistente a todas las pruebas físicas, emocionales e intelectuales. Antes de la reforma vigente, la evaluación era importante para mejorar los salarios de los docentes (en el caso mexicano, a través del programa de Carrera Magisterial). Todo indica que ahora la política de evaluación mejora los salarios de los docentes que resultan idóneos, y que ingresaron al servicio educativo antes de los nuevos lineamientos  –aunque hay muchas dudas sobre la entrega del estímulo–. Sin embargo, para los docentes de nuevo ingreso sirve para tomar decisiones por ellos haciendo uso de lo administrativo, por ejemplo, algo tan fundamental como seguir o no en el servicio educativo, o realizar la promoción; es decir, quedarse con un nombramiento “indeterminado” (de base, permanencia).

3. Derechos laborales docentes (en relación con las políticas de ingreso y el sindicato). En la actualidad, la pérdida de derechos laborales conquistados por los trabajadores de la educación va en aumento. La antigüedad del trabajador en el servicio educativo pareciese que ya es algo inalcanzable o un sueño. El tipo de contrato eventual (cada seis meses) al que es sujeto el docente de nuevo ingreso imposibilita la acumulación de  antigüedad, ello es reemplazado por las políticas de evaluación (misma que se le realiza al docente cada seis meses y que es un requisito para su continuidad en el servicio educativo). A la política de  evaluación ahora se le asocia con un seguimiento constante a partir de la tutoría y la capacitación. El docente de nuevo ingreso, además de todas las actividades referidas, se le suma una más, contar con un tutor que da “seguimiento” (un requisito administrativo y que poco ayuda en términos pedagógicos)  y coadyuva a la práctica docente. La tutoría no es opcional, es un requisito para la evaluación y la continuidad del docente en el servicio. La incertidumbre y la inestabilidad laboral es lo que se vive, en lugar de promover lo contrario. Quien ingresa a la docencia es un sujeto con mínimos derechos y quien tiene enormes dificultades para irlos conquistando. El promocionarse para la asignación de más horas, y con ello mejorar el salario, es un asunto que no se mira tan próximo; las condiciones a las que está expuesto el docente poco lo permiten. Sin embargo, aunque la pérdida de derechos de los docentes es una realidad, hay cuestiones discrecionales que constituyen las condiciones bajo las que trabaja el maestro(a). Por ejemplo, aunque el control de algunas plazas docentes por parte del gobierno federal acota la maniobra del sindicato en términos legislativos, no lo hace en términos reales; o por lo menos, no en su totalidad,  pues se presume que el ingreso a la docencia se sigue dando por cuestiones discrecionales a través de la vía sindical (Compañ, 2016). La política de ingreso es en la letra rigurosa; en los hechos no se termina con la simulación. Lo que se percibe es que el reconocimiento al mérito no opera en su totalidad. El sistema educativo funciona no siempre en términos de las legislaciones, la realidad supera la regulación. 

A partir de la reforma educativa vigente, las condiciones laborales en las que se desempeña el docente que ingresa al servicio educativo son diferentes, tal vez más precarias, deplorables y controladoras.  Repito, ser docente idóneo es equivalente a ser resistente a todas las pruebas físicas, emocionales e intelectuales a las que es expuesto. En pocas palabras, las condiciones pedagógicas a las que se expone al docente son complejas y requieren de habilidades intelectuales intencionadas y sistemáticas. El llevar a cabo una planeación, una didáctica y una evaluación de acuerdo a la nueva política educativa, no es tarea sencilla, hay un desgaste intelectual considerable. Sin embargo, las cuestiones pedagógicas se diluyen cuando la premura de los documentos administrativos se presenta. Lo administrativo está por encima de lo pedagógico. Lo importante es la entrega de los informes, es lo que posibilita la permanencia en el servicio. Lo pedagógico puede esperar. El reto al que se enfrentan los docentes de nuevo ingreso es la permanencia en el servicio educativo. El transitar de un contrato eventual a un contrato permanente es un proceso largo y desgastante, las condiciones a cumplir para dar el paso representan toda una travesía para el docente; pero es la opción a seguir, si es que desea tener un trabajo “estable”. Hay que mencionar que no todo ha sido tan riguroso y sistemático. Hay situaciones discrecionales que permiten modificar las políticas de ingreso al servicio educativo. El sindicato es partícipe activo en dichas actividades.

Aunado a lo anterior, las pruebas emocionales a las que se expone el docente son difíciles. Vivir con un sueldo tan precario y ante constantes evaluaciones lo coloca en una situación de incertidumbre, presión, estrés y malestar que poco coadyuvan al desarrollo de una buena práctica docente. En síntesis, hay muchas exigencias intelectuales, físicas y emocionales para los nuevos docentes. Quizá convendría regular de forma más equilibrada y humana estas demandas, de lo contrario, avanzaremos de manera más rápida, agresiva y violenta hacia condiciones más adversas y precarias de esta profesión, lo cual no es conveniente, ni humano.

Juan Rubén Compañ García es profesor de educación secundaria en el estado de México.

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La noción de equidad aparece de forma recurrente junto con la de inclusión en los documentos de política de la Reforma Educativa, conformando como díada uno de los ejes del nuevo modelo educativo. El principio de equidad se plantea como orientado a que el “acceso y permanencia en el sistema educativo de los individuos que se encuentran en una situación de rezago o desventaja sean prioridad para las autoridades educativas de los distintos órdenes de gobierno…” (SEP, 2016, p. 65-66). En congruencia con lo anterior, el acceso y la permanencia de la población indígena en el sistema educativo –y desde luego la pertinencia de su educación– deberían ser prioridad para las autoridades educativas en México. Cabe destacar que, en consonancia con la apropiación que se ha hecho de las directrices de la UNESCO sobre educación inclusiva (UNESCO, 2009), a ese grupo poblacional se le ha colocado en el marco de la inclusión, cuyas razones sociales y educativas apuntan por ejemplo a la oportunidad de aprendizaje para todos en el marco de una modalidad general única, la tolerancia, la convivencia en la diversidad y el abatimiento de la marginación y la exclusión bajo los principios de la Educación para Todos (EPT); mientras que la razón económica alude al menor costo, de ahí la necesidad de enseñar a todos los niños juntos, en “una sola escuela para todos”, en comparación con el elevado costo de enseñarles en susbistemas diferenciados (como el indígena o como la educación especial). Por consiguiente, la razón económica de la inclusión –“el ahorro”– resulta claramente paradójica si se reflexiona sobre las implicaciones de dejar de apoyar con recursos especiales a poblaciones en desventaja mientras que al mismo tiempo predomina un discurso sobre la necesidad de atender prioritariamente y con equidad a los grupos vulnerables de la sociedad.

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La gratuidad de la educación básica en nuestro país no ha sido universal y plena. A un siglo de distancia de la Constitución de 1917 puede hablarse de niveles de gratuidad según la región, el contexto y el momento histórico. Existen localidades en México que nunca habrán podido darle significado a ese término a partir de su experiencia. En este artículo deseo mostrar algunos resultados de mi investigación sobre el tema, particularmente respecto del financiamiento educativo a partir programas federales. El uso de esta herramienta de política pública ha convertido la obligación del Estado de garantizar el mantenimiento y operación de los servicios en fondos presupuestales que las instituciones deben ganarse.

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Los Programas Sujetos a Reglas de Operación (PSRO) surgieron en el ámbito educativo en el año 2002 –durante  el sexenio foxista– en el marco de la política de calidad total. Escuelas de Calidad fue la primera estrategia gubernamental orientada en aplicar recursos a las escuelas de forma directa como un presupuesto “paralelo” al asignado a la Secretaría de Educación Pública (SEP)

Para algunos analistas del tema, como Gilberto Fuentes Durán, en Reglas de operación de los programas del Gobierno Federal, los PSRO constituyen un mecanismo del Estado mexicano para el diseño y aplicación de políticas públicas con dos propósitos: la atención de grupos vulnerables, y la aplicación de apoyos o incentivos a sectores productivos. Se trata de fondos paralelos a los definidos en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal porque son ejecutados por las instancias federales, vía las Secretarías de Estado, las que hacen llegar recursos directamente a los destinatarios. Por su parte, la retórica del programa Escuelas de Calidad expuesta en los documentos normativos pondera las bondades de la planeación estratégica, la importancia de encauzar el trabajo de los colectivos docentes hacia metas concretas y, en sus últimas ediciones, la importancia de favorecer la autonomía de gestión.

El ejercicio de planeación institucional iniciado entonces sentó las bases de lo que hoy se busca en la Ruta de Mejora: acotar un objetivo y trabajar colectivamente en él. Sin embargo, las consecuencias en términos de financiamiento han sido adversas para el derecho de la infancia a una educación gratuita.

Después de Escuelas de Calidad se implementaron otros programas como Escuela Segura, Escuelas de Tiempo Completo, Escuela Siempre Abierta,y Escuelas Dignas; cada uno con sus propios objetivos y prioridades. Algunos datos del ciclo escolar 2014-2015 ayudan a comprender sus implicaciones. Consideraré como ejemplo dos programas federales (Escuelas de Calidad y Escuelas Dignas) y tomaré 4,0711 como número de planteles de educación básica públicas en Ciudad de México.

Cuadro 1. Porcentaje de escuelas atendidas por Programas Sujetos a Reglas de Operación en la Ciudad de México. Ciclo escolar 2014 – 2015

Programa

Escuelas de Calidad

Escuelas Dignas

Número de escuelas incorporadas a los programas

17762

713

Porcentaje del universo de 4,071 escuelas

43.6%

1.7%

De los datos obtenidos (ver Cuadro 1) cabe acotar que el programa Escuelas de Calidad incluyó como beneficiarios a preescolares, primarias y secundarias técnicas o generales, y a 10 centros de atención múltiple, pero a ninguna telesecundaria, escuela de educación especial, secundaria para trabajadores o de educación básica para adultos. Algo muy similar sucedió con el programa Escuelas Dignas: todas las instituciones fueron preescolares, primarias y secundarias. Ninguna telesecundaria, centro de atención múltiple, escuela de educación especial, secundaria para trabajadores o educación básica para adultos fue incluida. De este modo, las escuelas responsables de atender a la población más vulnerable enfrentan las condiciones más precarias y al mismo tiempo tienen menos condiciones de acceder a los fondos de los PSRO.

Su forma de ejecución está en el origen de procesos de mayor marginación y competencia porque las escuelas deben poseer atributos o cumplir requisitos que otras no tienen para ser ganadoras de los fondos federales. Requisitos que algunas escuelas por su contexto, historia y condiciones no alcanzarán nunca. La implementación de los PSRO generó, además, una transformación importante en el esquema de financiamiento de los planteles escolares en México; desde entonces el gasto educativo para el sostenimiento de las escuelas dejó de concebirse una obligación del Estado y se convirtieron en fondos federales ganados por concurso. Las escuelas se convirtieron, entonces, en instituciones favorecidas o no favorecidas en el ejercicio del gasto federal. En voz del investigador español Alejandro Tiana Ferrer (2002) en el libro La escuela pública. El papel del Estado en la educación, las instituciones educativas han pasado por un proceso en el que se ha pretendido sustraerlas del ámbito de actuación del Estado para “entregarlas a la acción de las fuerzas del mercado”.

En otro tenor se encuentran los programas federales que operan a partir de lineamientos y no por reglas de operación, como el programa de la Reforma Educativa, Escuelas de Excelencia y Escuelas al Cien. Estos casos son más complejos, porque la decisión de beneficiar a una institución u otra no depende de autoridades locales o de las escuelas, es la autoridad federal quien lo designa,  –aparentemente  a partir  de los resultados del Censo de 2014– y también define en cada caso los rubros por atender. En el marco de mi investigación de maestría “El abandono de la gratuidad en la Educación Básica: la desigualdad gestión de recursos para las escuelas públicas” (DIE-CINVESTAV), una supervisora relató lo siguiente:

“Por ejemplo, tengo una escuela que con Escuela de Calidad le puso piso a sus salones, les pusieron piso porque estaba rústico, pues me habla la maestra y me dice que quedó en el programa de Escuela Digna y [le informaron que] lo que van a hacer incluye piso y la maestra le dice al ingeniero –oye pero es que se los acabamos de poner– sí, pero se los tengo que cambiar, porque aquí dice en el proyecto que lleva piso ‘lamosa’ y éste que pusieron es de otra marca y a fuerzas se los tengo que cambiar (le comenté), diles que te lo pongan en otra área de la escuela o que te lo pongan en el desayunador: no quieren maestra y ya están demoliendo, quitando lo que se acaba de pagar”.

Por otro lado, ningún programa (con reglas de operación o lineamientos) asegura al cien por ciento la satisfacción de las necesidades operativas y de mantenimiento de un plantel. Ello se debe a que sus recursos sólo pueden ser empleados en ciertos rubros especificados en el marco normativo. En consecuencia, las escuelas pueden recibir fondos públicos y aún así verse en la necesidad de conseguir más dinero por sus propios medios para atender todo aquello que el programa no contempla.

¿Qué implicaciones resultan en torno del derecho de los niños a una educación gratuita? En las escuelas donde los recursos económicos son insuficientes o ausentes, los fondos necesarios provienen en buena medida del gasto familiar y hasta del personal del plantel. Por ejemplo, los padres deben colaborar en especie o con dinero para la compra de cloro, hojas, tóner, escobas, material didáctico, entre muchos otros insumos. Las consecuencias de esta situación son complejas y sería deseable revisarlas con mayor detalle en otro momento. Por ahora sólo destacaré dos: ninguna comunidad escolar es lo suficientemente solvente para sustituir el papel del Estado en el plano financiero; y, a menores fondos gubernamentales disponibles, mayor es el monto que las familias deben proveer para atender cuestiones mínimas de mantenimiento y operación de las escuelas donde se encuentran sus hijos, de este modo se organizan para pintar un aula o componer los sanitarios descompuestos.

En suma, a partir de este enfoque y acciones de política educativa la gratuidad es un bien en extinción a pesar de lo que señala la ley y lo que se reitera en los discursos oficiales y para la niñez de los entornos más vulnerables. El derecho a permanecer en la escuela también parece desvanecerse.

María Elena Gómez Tagle Mondragón es Maestra en Ciencias por el Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV del IPN.


1 Total obtenido considerando: 38 Centros de Educación Infantil, 82 Centros de Atención Múltiple, las 2 Escuelas de Educación Especial en Problemas de Conducta, las 1069 Escuelas Oficiales de Educación Preescolar, las 1964 Escuelas Oficiales de Educación Primaria, las 57 Escuelas Oficiales de Educación Primaria Nocturna, las 54 Escuelas Oficiales de Educación Primaria para Adultos, las 539 Escuelas Secundarias Oficiales, las 53 Escuelas Oficiales de Educación Secundaria para Adultos, las 46 Escuelas Oficiales de Educación Secundaria para Trabajadores, las 119 Escuelas Secundarias Técnicas y las 48 Escuelas Oficiales de Educación Telesecundaria. Fuente: AFSEDF (2016) Directorio de Escuelas.

2 AFSEDF, (2015). Lista de escuelas incorporadas. PEC. SEP.

3 Tomado de: INIFED (2014) Padrón único de beneficiarios programa “Escuelas Dignas 2014”. México. INIFED.

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