Anteproyecto de Ley General de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación: algunos motivos de preocupación

En México, el establecimiento de leyes para regular el desarrollo del sector científico y tecnológico es relativamente reciente, y se remonta a la década de los ochenta del siglo XX. En los noventa, se modificó el Artículo 3.º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) para formalizar la obligación del Estado de apoyar la investigación científica y tecnológica y de instaurar políticas que fortalezcan a ese sector estratégico. En 2002, se expidieron la actual Ley de Ciencia y Tecnología (LCT) —reglamentaria del Artículo 3.º, fracción V, de la CPEUM— y la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt). Desde entonces, se han incorporado varias modificaciones a la LCT. Entre ellas, la correspondiente al artículo 9-bis, de 2004, que mandata a los gobiernos federal y estatales a concurrir con el financiamiento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico, de manera que el gasto anual destinado al rubro por parte del Estado no pueda ser menor al 1 % del producto interno bruto (PIB).

Ilustración: Oldemar González

Las reformas constitucionales de 2019 relacionadas con ciencia y tecnología incluyeron las siguientes modificaciones al Artículo 3.º: a) en el párrafo undécimo: “Los planes y programas de estudio tendrán perspectiva de género y una orientación integral, por lo que se incluirá el conocimiento de las ciencias y humanidades”; y b) en la fracción V: “Toda persona tiene derecho a gozar de los beneficios del desarrollo de la ciencia y la innovación tecnológica. El Estado apoyará la investigación e innovación científica, humanística y tecnológica, y garantizará el acceso abierto a la información que derive de ella, para lo cual deberá proveer recursos y estímulos suficientes”. También se modificó el Artículo 73, en la fracción XXIX-F, respecto a que el Congreso tiene facultad: “para legislar en materia de ciencia, tecnología e innovación, estableciendo bases generales de coordinación entre la federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México […] con el objeto de consolidar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación” (SNCTI). Con base en estas modificaciones y la necesidad impostergable de articular mejor a los diversos elementos que integran al sistema, así como normar las responsabilidades y competencias de los órganos encargados del desarrollo de este sector, se determinó que debería promulgarse una nueva Ley General de Ciencia, Tecnología e Innovación en el curso de 2020.

En este contexto, la comunidad científica se pronunció —durante 2019 y 2020— para que sus opiniones respecto a esa temática fueran consideradas seriamente por los legisladores responsables del diseño de dicha Ley General. Por su parte, el Conacyt, en tanto cabeza de sector, anunció la realización de foros y consultas, y dispuso de una plataforma digital para recabar propuestas tendientes a la elaboración de un anteproyecto de ley. Diversas sociedades científicas, instituciones e integrantes del sector CTI, tanto a nivel colectivo como individual, solicitaron que estas consultas fueran amplias, incluyentes y transparentes. Sin embargo, en la práctica y ante la falta de oportunidades de participación real y la opacidad en la que se realizó el proceso, la comunidad se auto organizó para analizar los problemas y las necesidades del sector con una visión de mediano y largo plazo; generó sus propios mecanismos para recabar opiniones y elaborar una propuesta independiente que se pondría a consideración del Congreso para enriquecer el análisis y la discusión en el diseño de una Ley General que fortaleciera al SNCTI. Un ejemplo de ello es la propuesta que hizo llegar a los legisladores la organización ProcienciaMx, en noviembre de 2020.

El 14 de diciembre pasado, el Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación conoció y aprobó el Anteproyecto de nueva Ley General de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación (ALGHCTI), elaborado por el Conacyt y entregado a la presidencia de la República, para someterlo a alguna de las dos Cámaras del Congreso de la Unión para su discusión y trámite legislativo. El texto completo (contenido en siete capítulos, 128 artículos y 20 transitorios) fue conocido por la comunidad científica únicamente a partir de esa fecha. Vale la pena mencionar que el documento no se encuentra disponible en la página del Consejo. Desde entonces, muchas han sido las voces que se han alzado para cuestionar críticamente varios conceptos que se proponen en ese anteproyecto; de la misma forma, han hecho notar los riesgos e impactos deletéreos que, de aprobarse como está, tendrá sobre el desarrollo futuro del SNCTI. Quiero destacar algunos de los principales aspectos que han generado mayor preocupación.

En primer lugar, varios especialistas en técnica y lenguaje legislativo consideran que el anteproyecto adolece de rigor jurídico y maneja conceptos vagos en la definición de los límites de su campo de aplicación; es ambiguo, conduce a imprecisiones y le falta claridad para evitar la confusión sobre el significado de diversos conceptos. En segundo lugar, a pesar de que  idealmente la Ley General debiera articular óptimamente a todas las instancias involucradas en el desarrollo del sistema, el anteproyecto no está armonizado jurídicamente con la Ley de Planeación, con la Ley General de Educación, con la Ley General de Educación Superior, con la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, ni con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

Otro conjunto de preocupaciones tiene que ver con que el anteproyecto delinea una visión de extrema centralización y verticalidad en la definición de criterios, planeación estratégica y toma de decisiones respecto al desarrollo del SNHCTI. Concentra el poder en el Consejo de Estado para la Investigación Humanística y Científica, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación, constituido como órgano rector e integrado de forma permanente (con voz y voto) por el presidente de la República, la persona titular del Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación (Conahcyt), las o los titulares de todas las Secretarías de Estado, y por representantes de los gobiernos de entidades federativas de cada región que establezca el Consejo. Por otra parte, contempla como invitados con voz, pero sin voto, a un representante de la comunidad HCTI, del sector social y del sector privado. También elimina la participación de órganos consultivos autónomos, así como la representación formal de sociedades científicas, de instituciones de investigación y educación superior y de órganos regionales, a diferencia de lo que ocurre actualmente de acuerdo a la LCT vigente.

Además, el anteproyecto mandata la formulación de una Agenda de Estado, definida por el Consejo de Estado y operada por el Consejo Nacional, que pretende establecer las principales áreas de investigación a desarrollar en México de acuerdo a la problemática nacional visualizada por el gobierno en turno. Por lo tanto, existe el riesgo de supeditar la libertad de investigación y el financiamiento a las actividades de CTI a los criterios gubernamentales. Dicha visión pretende estimular la ciencia por propósito o ciencia aplicada; pone en entredicho el desarrollo de la ciencia básica o impulsada por la curiosidad; omite mencionar el valor del conocimiento per se, y dado que establece que los apoyos y el financiamiento público se canalizarán preferencialmente al cumplimiento de las actividades definidas por la Agenda de Estado, limita el ejercicio de la autonomía de las instituciones para desarrollar investigación científica y tecnológica de acuerdo a sus intereses y normas.

Debe señalarse especialmente que, en la mayor parte de las instancias y órganos de toma de decisión que se establecen en el anteproyecto, el Consejo Nacional está representado como “juez y parte”. La gobernanza del SNHCTI es extremadamente vertical; privilegia una sola visión y no deja espacios decisorios a la participación independiente de otros actores del sector que permitan mayores equilibrios y puedan fungir como contrapesos a la perspectiva gubernamental.

El anteproyecto presentado por el Conacyt también ignora —o al menos no valora objetivamente— el papel que tienen las instituciones de educación superior en la producción de HCTI y en la formación de recursos humanos para fortalecer al sector. Tampoco es explícita respecto al otorgamiento de financiamiento a las IES como parte del sistema de apoyos al SNHCTI.

Si bien este anteproyecto establece que deberá haber un financiamiento estable y suficiente para asegurar el desarrollo del sector HCTI, y que éste deberá incrementarse de forma gradual, desaparece formalmente la obligación del Estado mexicano de destinar al menos el 1 % del PIB para invertir en estas actividades. Por lo tanto, aquel postulado queda únicamente en una intención.

Por otra parte, el horizonte de planeación estratégica para el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación –que actualmente es de 25 años y que pretende establecer una visión de largo plazo– se ve acortado en el anteproyecto, pues contempla un ámbito de competencia que no rebasa los periodos sexenales y no favorece el establecimiento de compromisos de financiamiento multianual para los proyectos de mayor envergadura. Igualmente es motivo de preocupación que el anteproyecto propone la creación de una pesada burocracia en torno al sector HCTI y un exceso de órganos colegiados, en los cuales resalta la participación permanente del Consejo Nacional (y/o su Dirección General) y la disminución de voces independientes del sector.

En el mismo anteproyecto se pretende legislar sobre la organización, gobernanza, actividades, responsabilidades, capacidades y obligaciones de los Centros Públicos de Investigación (CPI); intenta ligar a priori su función con la garantía de impacto en el bienestar social, mientras que limita su autonomía de gestión y presupuestal. Se considera que el tema de los CPIs debería manejarse en una ley diferente, que considere su diversidad y especificidades, y no en la Ley General HCTI.

Finalmente, el espíritu del anteproyecto parece centrado fundamentalmente en la visión de que el gobierno, a través del Consejo de Estado y el Consejo Nacional, es el único responsable de diseñar y ejecutar, central y verticalmente, las políticas de desarrollo y los apoyos que se otorguen al SNHCTI a través de sus propias instancias, acotando el papel de los CPIs a la visión de la Dirección General del Consejo Nacional. Además, soslaya la participación de las IES autónomas, las asociaciones científicas, los centros de desarrollo tecnológico del sector social y privado que, en conjunto, contribuyen en la actualidad con la mayor parte de la producción científica y tecnológica, de conocimiento y de formación de recursos humanos para el fortalecimiento del sector.

Se han criticado otros aspectos del anteproyecto. Entre ellos, la falta de una perspectiva de género, la minimización de la ciencia como creadora de nuevo conocimiento, la supeditación del desarrollo regional a una visión central, y la falta de impulso a la cooperación internacional en materia científica que, por razones de espacio, no se detallan en esta ocasión.

Para concluir, no quiero dejar de enfatizar la importancia que la nueva Ley General tendrá en el futuro de la ciencia mexicana y en la conformación del SNHCTI a través de las bases que orienten la construcción de políticas públicas en la materia. De ahí la necesidad y la exigencia, impostergable e inaplazable, de que los legisladores escuchen y dialoguen con los integrantes y representantes de la comunidad científica, tecnológica y de innovación. Se debe abrir un debate amplio, informado, objetivo, incluyente y transparente sobre el diseño y contenido de la nueva Ley General y deben tomar en cuenta en su análisis las diversas propuestas que se han presentado al respecto, tanto de forma reciente como en años anteriores, con el propósito de  construir los consensos necesarios para fortalecer el desarrollo óptimo del SNHCTI. No me equivoco en señalar que somos muchos miembros de la comunidad científica mexicana los que hacemos un llamado en este sentido.

Carlos Arámburo de la Hoz
Investigador del Instituto de Neurobiología (UNAM), campus Juriquilla, Querétaro.