La educación es el mayor gasto del gobierno federal. De acuerdo con el reporte “Gasto público para una educación de calidad” presentado por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), los recursos que se destinan a la educación equivalen a toda la recaudación de Impuesto al Valor Agregado (IVA).1 En otras palabras, la educación es el servicio público en el que más gastamos los mexicanos. Valorando cuánto se destina a la educación y considerando que, el gasto es la principal herramienta para ejecutar cualquier política, resultó lógico pensar que la reforma educativa traería consigo una planeación del gasto más efectiva y eficaz. Sin embargo, esto no sucedió. Por lo que hoy seguimos gastando los recursos educativos inercialmente –de la misma manera– que antes de la reforma, aunque las expectativas han cambiado.
A tres años de la aprobación de la reforma, algunos debates se centran sobre cuál es el impacto que ésta ha tenido y sobre cuál sería el método más adecuado para evaluarla. En lo que respecta a cómo se han gastado los recursos, el debate se encuentra en un nivel más superficial. No se ha discutido con mayor profundidad sobre el desempeño de los programas presupuestarios “estrella” (Reforma Educativa o Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa) y tampoco se han examinado los costos y beneficios de los nuevos esquemas de financiamiento (Escuelas al CIEN). En enero del 2015 se anunció la elaboración de un presupuesto base cero, sin embargo, lo que en realidad se hizo fue una simplificación en la administración de los recursos. En otras palabras, se fusionaron programas presupuestarios dirigidos a poblaciones vulnerables (PRONIM, PROMAJOVEN, PAED), con la justificación de evitar duplicidades y de asignar los recursos operativos y administrativos estrictamente necesarios. Por lo tanto, seguimos con la misma planeación del gasto y sin evaluar si quiera, si ésta representa un incentivo o desincentivo para llevar a cabo la reforma.
Actualmente, México tiene una oportunidad única para mejorar la calidad y equidad de la educación de los niños, niñas y jóvenes, y con ello aprovechar el bono demográfico. No obstante, el país también atraviesa por un periodo serio de austeridad, del que todo parece indicar costará trabajo salir. Dado lo anterior, mejorar cómo, en qué y para qué gastamos los recursos educativos se vuelve impostergable. Son tres objetivos que tenemos que considerar cuando hablamos de cómo mejorar la planeación del gasto educativo: equidad, calidad y sostenibilidad del financiamiento. Con la actual planeación del gasto educativo y en la búsqueda de alcanzar dichos objetivos, se han aprendido al menos tres lecciones principales que a continuación se explicarán.
La primera es que mover el gasto de acuerdo con el aumento de la cobertura no implicó reducir la inequidad. En las décadas pasadas, los esfuerzos del Sistema Educativo Nacional (SEN) se concentraban en incrementar la cobertura de la educación básica. Esto se hacía bajo el supuesto de que una mayor cobertura significaba una mayor disponibilidad de lugares para las personas excluidas del SEN. Hoy se sabe que esta relación es más compleja de lo que parece. A raíz de este supuesto, el gasto educativo ha estado planeado –principalmente– con base en el aumento de la matrícula, sin considerar las necesidades y diferencias que existen por el lado de la demanda, ni las necesidades y diferencias que existen por el lado de la oferta. ¿Qué nos ha traído gastar de esta manera? Por un lado, ha significado una educación básica que está cerca de lograr una cobertura universal, pero con inequidad y baja calidad en sus servicios. Como se sabe, existen estados, como Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Tabasco, donde la mayoría de la infraestructura es precaria y, en cuanto a servicios públicos, la mayoría de los estados –con excepción de la Ciudad de México– tienen escuelas sin acceso a la energía eléctrica. Por otro lado, a pesar de que uno de los elementos insignia de la reforma es la formación profesional docente, se destina apenas un 0.04% del gasto educativo para este rubro, mientras que, para la nómina educativa se va un 85.6%. No por nada somos el país miembro de la OECD que más gasta en salarios de maestros de educación básica.
La segunda lección es que la estructura del gasto educativo no ha servido para alinear los incentivos de todos los actores involucrados en el SEN. Hoy en día, el gasto está estructurado de tal forma que la asignación y ejecución de los recursos es de arriba hacia abajo. Esto desincentiva la autonomía de gestión y la presión ciudadana e incentiva el control y la corrupción. Tener una alineación de incentivos permite que la educación de calidad sea un objetivo en común y que la evaluación sea el camino para alcanzarlo. En la actualidad, las evaluaciones no tienen una vinculación entre ellas. Esto nos llevar a tener una evaluación que realmente no evalúa al sistema educativo, como el conjunto de actores que lo conforman.
Por último, la tercera lección es que para seguir gastando en la educación de las generaciones presentes y futuras, es necesario que ésta otorgue retornos al sistema fiscal mexicano. Es decir, se debe buscar asegurar la sostenibilidad del gasto educativo. Dicha sostenibilidad sucede cuando las personas tienen salarios formales y bien remunerados, pues el gobierno puede recibir recursos a través de impuestos. Se ha estimado que, únicamente las personas con estudios de nivel profesional alcanzan a devolver al Estado, en forma de Impuesto sobre la Renta (ISR), el gasto en educación realizado en ellos. De continuar en una situación donde un 70.0% de los jóvenes más pobres se encuentran sin estudiar y un 20.4% de ellos son “ninis”, se ve complicado que el gasto educativo pueda ser sostenible a largo plazo.
Si bien, la reforma educativa se enfocó en la evaluación y el servicio profesional docente, que son elementos necesarios para medir la calidad de la educación y mejorar el aprendizaje, tampoco resultan aspectos suficientes para mejorar la calidad y el financiamiento del SEN. Ya se acabó el México con bonanza petrolera y hoy, son más los compromisos que el gobierno federal debe cumplir. La educación empieza a competir, en términos de recursos, con otras funciones como pensiones, deuda pública o protección ambiental. Si queremos que la educación sea un servicio público de calidad, equitativo y sostenible, es el momento de ponernos a trabajar en una planeación más eficiente y eficaz del gasto educativo. Únicamente así, el gasto será el combustible para mover a la reforma educativa en la dirección correcta.
Fiorentina García Miramón es Investigadora en educación en el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP).
1 El gasto educativo en el ejercicio fiscal 2016 asciende al 3.8% del PIB (15.2% del Presupuesto de Egresos de la Federación) y la recaudación del IVA representa el 3.9% del PIB, en el mismo ejercicio.
Excelente lectura, me quedo con alienación con propósito y algunas cuestiones ¿Cómo es que los ciudadanos podemos contribuir a exigir esto? ¿A qué actores/instituciones les es pertitente crear y ejecutar esta alineación?
Muchas gracias por tu comentario Patricia. Sí, es indispensable que en las discusiones sobre Reforma Educativa se consideré la mejora en la planeación del gasto. La principal herramienta para ejecutar cualquier política pública es el gasto, y éste debe estar alineado con los objetivos de la misma. La planeación, ejecución y rendición de cuentas del presupuesto educativo es responsabilidad de la SHCP y SEP. A través de la rendición de cuentas y seguimiento del gasto, los ciudadanos podemos exigir un gasto más eficiente, eficaz y transparente. La información asequible — disponible en blogs como éste — es indispensable para lograr una participación ciudadana.
Excelente investigación para determinar la deficencia en la aplicacion de los recursos financieros en pro de la calidad educativa. Asignar responsabilidades a instituciones gubernamentales para sancionar las deficiencias en la educación.
a mi me queda claro que esto no es una reforma educativa, si de verdad fuera educativa, los maestros no habrian reaccionado como le estan haciendo, la educacion para gobierno y maestros no es algo fundamental, para ellos es el control de los recursos, prerrogativas y privilegios, lo que esta en juego no es modelo educativo sino el sistema corportivo, es solo cuestion de sobrevivencia de los que en este pais son privilegiados, lastimosamente los que no lo somos ni espectadores somos, no nos interesa a pesar de que si deberia interesarnos , no es solo la educacion de nuestros hijos sino la captura de nuestros impuestos para su exclusivo beneficio
A partir de la publicación en 2008 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental, se inicia la exigencia de elaborar un Presupuesto Basado en Resultados PbR, teniendo como herramienta principal la Metodología de Marco Lógico MML y dentro de esta la elaboración de la Matriz de Indicadores de Resultados MIR.
El principio de esta ley y del Sistema de Evaluación del Desempeño SED, es que el sector público entregue servicios que incidan en la ciudadanía, diseñando indicadores que midan el impacto real en los usuarios del servicio público.
De manera desafortunada, en general, el gobiernos federal y los gobiernos estatales, hacen caso omiso a la Ley, y no han sido capaces de traducir el presupuesto en resultados. El caso del sector educativo no es la excepción. Existen sin embargo instituciones de educación superior que si han logrado implementar un PBR diseñando su MIR con indicadores que si permiten medir el impacto en los estudiantes, logrando así un ejercicio más eficiente del gasto público. En complemento a esto, la evaluación externa se establece una estrategia que ayuda a mejorar la calidad en los servicios. Esta evaluación se centra en la certificación de Sistemas de Gestión de la Calidad bajo la norma ISO y en la evaluación de programas educativos para lograr un reconocimiento por su calidad, ya sea el nivel 1 de los Comités interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior CIEES, ó la acreditación de estos Programas Educativos por parte de organismos pertenecientes al Consejo para la acreditación de la Educación Superior, COPAES.
El camino por recorrer es aún largo, sin embargo este ha sido un buen comienzo desde que en el año 2000 el Gobierno Federal tomó la iniciativa de evaluar los servicios públicos de educación superior.
Si, el porcentaje del gasto en nómina por alumno en México es del 86% mientras el promedio de la OCDE es de 70%. No se menciona que el gasto por alumno en primaria es de 2600 dólares, mientras el promedio OCDE es de 8200. A ese gasto en nómina, deben descontarse los impuestos.
En los ochentas, los docentes tenian trabajos extras para completar sus ingresos. La Carrera magisterial permitió su profesionalización. Ahora volverán los tiempos del aficionado de medio tiempo.