La reforma educativa de 2013 y lo que está por venir

Para entender la lógica de la reforma educativa (RE) impulsada por el presidente Peña Nieto es importante recordar que los dos cambios más significativos de política educativa previos a la reforma de 2013 fueron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB) en 1992, y 2) la Alianza por la Calidad de la Educación (ACE) en 2008. Ambas iniciativas se derivaron de acuerdos políticos entre el gobierno federal y la dirigencia sindical del SNTE y entendidos como vías para lograr consensos y cambios profundos en la política educativa. Sin embargo, el resultado obtenido fue un cogobierno de la educación en el que la autoridad fue perdiendo la rectoría de la educación o, mejor dicho, el sindicato fue colonizando los servicios educativos, como diría Carlos Ornelas. Este predominio de la variable política en la educación trajo como resultado muchos vicios político-sindicales, entre los que destacaban la venta y herencia de plazas y la preponderancia de la participación sindical sobre el desempeño.

Tanto la recuperación de la rectoría de la educación, como la garantía del cumplimiento de las acciones preestablecidas, fueron las dos principales variables que definieron la reforma educativa impulsada por el actual gobierno, porque las reformas curriculares, la profesionalización docente, el ingreso y promoción al servicio docente mediante exámenes de oposición, y la evaluación a los distintos componentes del sistema educativo para elevar la calidad educativa no fueron aspectos nuevos que haya planteado la reforma, son temas que se vienen arrastrando desde el ANMEB y la ACE, pero que no se habían podido implementar al cien por ciento debido a los retos políticos a los que se enfrentaban, así como los efectos negativos que le generaban a las garantías que los docentes habían logrado a lo largo de la lucha magisterial.

Ilustración: Víctor Solís

Tomando en cuenta el ciclo de políticas —y desde una apreciación muy personal— creo que los aciertos de la reforma fueron en el diseño de la política, pero sus errores fueron en términos de la implementación. Ahora explico por qué. En términos positivos, es posible entender que la reforma educativa parte de una adecuada identificación del problema. Primero, se entendió que era necesario reconfigurar el mapa político y equilibrar en consecuencia los pesos de los actores, pues tanto el ANMEB y la ACE como las decisiones entre periodos fueron fortaleciendo al sindicato —y su disidencia— al grado de que la preponderancia de las decisiones en materia educativa versaba más en intereses políticos y no en los educativos, lo que entorpecía el avance de la educación en México.

Una vez identificado el asunto político a resolver, el segundo factor a solucionar eran aquellos problemas particulares que traen como consecuencia la baja calidad educativa, identificando cuatro: 1) la idoneidad de los docentes y directivos; 2) la infraestructura escolar; 3) la organización escolar, y 4) los materiales y métodos educativos. A partir de estas problemáticas identificadas, el gobierno propuso una estrategia que atendiera cada una de ellas, teniendo como resultado, en primer lugar, el servicio profesional docente en el que el ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento estuviera definido por el desempeño y no sólo por factores políticos o de antigüedad. En segundo lugar, se creó el programa escuelas al CIEN con la finalidad de atender el problema de la infraestructura educativa, dotando de mayor inversión en este rubro y generando los Certificados de Infraestructura Educativa Nacional. En tercer lugar,  se impulsó el Plan de la escuela al centro, del que derivaron líneas de acción como el calendario escolar flexible, fortalecimiento de los consejos técnicos escolares, recursos para las escuelas e impulso a escuelas de tiempo completo. Y, en cuarto lugar, se diseñó el nuevo modelo educativo que tomó en cuenta un planteamiento curricular con un enfoque humanista, concentrado en el desarrollo de aprendizajes clave. Cabe resaltar que este nuevo modelo educativo fue el referente para actualizar la malla curricular de las escuelas normales, con la finalidad de fortalecer la formación inicial docente en función de los requerimientos del nuevo modelo.

En términos de diseño, en el papel, la reforma educativa es integral; bajo la definición del problema de la baja calidad educativa, la reforma integra una serie de acciones que atacan los problemas particulares de forma sistemática, para que así se eleve la calidad de la educación. Sin embargo, como lo dicta la teoría de política pública, lo que se diseña no se implementa como se pensó; una serie de retos tergiversa el rumbo de la política pública y, por ende, el logro de los objetivos. Es aquí donde surge lo complicado de la reforma.

Los principales detractores de la reforma —agrupados principalmente en la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE)— no la definieron como una reforma educativa, sino como una reforma laboral. Dicha percepción se construyó a partir de la combinación de tres factores fundamentales: la importancia y prioridad que la autoridad le dio en el inicio del proceso de implementación a determinadas líneas de acción, como la evaluación del desempeño docente (EDD), dándole a la reforma una connotación más laboral y no educativa; la pérdida de poder que sufrió el SNTE y la CNTE sobre el sistema educativo, producto de la nueva reconfiguración de los actores; y la inestabilidad e incertidumbre que generó el servicio profesional docente a la base trabajadora, ya que ahora los normalistas no tendrían plazas automáticas y los docentes en servicio tendrían que evaluarse para demostrar un desempeño idóneo y permanecer en la carrera docente.

A pesar de que en el diseño la reforma contempla acciones integrales, el principio del proceso de implementación de la RE contempló a la evaluación docente, específicamente la de desempeño, como el corazón de la reforma, cuando ni el sistema educativo, ni los docentes, ni siquiera la misma autoridad educativa estaba lista para realizar una evaluación de este tipo. Un cambio tan importante no debió ser tan radical. Tal vez sólo debieron empezar con la evaluación de ingreso y la de promoción, pero la de desempeño definitivamente debía esperar, al menos hasta afinar bien los instrumentos de evaluación y a que la RE se posicionara positivamente con la base magisterial. El error de las autoridades fue empezar por la EDD, ya que eso definió como punitiva y errónea a la RE. En este caso, el orden de los factores sí alteró el producto.

Con la importancia de las autoridades que le dieron a la evaluación docente, la disidencia sindical se encargó de posicionar en la agenda pública “lo punitivo de la reforma” y generar protestas, principalmente donde la CNTE es fuerte, entorpeciendo los procesos de aplicación. Esta lucha por el posicionamiento de la opinión pública entre la disidencia sindical y el gobierno federal desvió el rumbo de la RE. A pesar de todo lo que se gastó en publicidad de la reforma, poco se tomó en cuenta lo referente al programa Escuelas al CIEN y Escuelas al Centro; por otra parte, el modelo educativo llegó hasta 2016 y se empezó a implementar ahora en 2018. Insisto, el orden de los factores sí alteró el producto, pues la parte educativa de la reforma llegó en un segundo momento, cuando la imagen del gobierno federal, y de la reforma en sí, estaban sumamente desgastadas.

El gran problema de la RE no fue su diseño o la parte técnica de la política pública, sino fue el aspecto político de su instrumentación; la preponderancia de los logros políticos sobre los educativos. El orden y los procesos de implementación estuvieron apegados, indudablemente, a logros de corto plazo que reflejaran la ansiada recuperación de la rectoría de la educación por parte del Estado. Ello trajo como consecuencia, una instrumentación no lógica, al menos no para los objetivos de la educación en México.

Actualmente, es muy difícil tratar de generar un escenario futuro de la educación, principalmente porque en el discurso del presidente electo ha habido amplias contradicciones, yendo y viniendo entre dos extremos. En algún momento, previo a la campaña, habló de una revisión de la reforma educativa, mientras que durante su campaña y una vez electo habló de su total abrogación, lo que no sólo implicaría borrar parte del texto del artículo 3º constitucional y de la Ley General de Educación, así como la eliminación de la LGSPD y la LINEE, sino requiere todo un cambio en el entramado institucional y organizacional del sistema educativo nacional en sus distintos rubros y niveles, desde el nuevo rol que pudieran llegar a tener las autoridades educativas, hasta el papel de la escuela mexicana en este nuevo periodo.

Lo ideal sería realizar una evaluación de impacto a la RE, determinar qué ha servido para darle continuidad y detectar lo que no ha servido para modificarlo. Para ello se requiere de trabajo técnico especializado, pero también es necesario tomar en cuenta las distintas percepciones de los actores involucrados en el sistema educativo, desde autoridades hasta padres de familia. Actualmente se están desarrollando una serie de foros para recoger estas percepciones, ante ello, habría que cuestionar algunos elementos, por ejemplo: ¿el formato y la metodología de los foros son los más adecuados? ¿Cómo se sistematizará toda la información derivada de los foros? ¿De qué forma abonará la información obtenida en la decisión de la educación en México? ¿Qué tanto se tomarán en cuenta los foros en la decisión sobre el rumbo de la educación? ¿Quiénes están participando en los foros? ¿Los participantes tienen un enfoque académico, de gestión pública, protestatario o legitimador?

Estos cuestionamientos son necesarios para saber para qué van a servir dichos foros. El gobierno del sexenio anterior también hizo los suyos, algunos de académicos, otros de docentes y directivos, tratando de sacar definiciones del problema específicos de acuerdo a las perspectivas de los actores. Fue muy buen ejercicio pero, en general, los resultados no fueron realmente tomados en cuenta al momento de la toma de decisiones. En este nuevo sexenio, ¿qué rol e importancia jugarán los foros, los docentes, los directivos y los académicos? ¿Qué rol jugará la educación en la política educativa de Andrés Manuel López Obrador? Estas son algunas de las interrogantes pendientes.

Óscar Hugo Faustino Zacarías
Maestro en políticas públicas por la UAM Xochimilco.