En días recientes circuló un oficio (cuya imagen se presenta más adelante), firmado por la Dirección Adjunta de Desarrollo Científico del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología —o Conahcyt, como se llama ahora—, en el que se notifica a integrantes seleccionados del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) sobre la rescisión unilateral de su convenio de asignación de estímulos por motivos de insuficiencia presupuestal. Aunque el oficio intentó ser descalificado desde las redes sociales del Consejo —lo que atrajo todavía más atención sobre su existencia—, no existe duda de su veracidad. Este hecho abrió la caja de Pandora sobre el profundo problema en el que se encuentran sus finanzas.
Comenzaremos por identificar que el problema tiene dos componentes; por un lado, algunos cambios el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación (Peciti); éste constituye la bolsa presupuestaria que dota a la Administración Pública Federal de recursos para la operación de centros e institutos de investigación, emisión de convocatorias, asignación de becas y estímulos a la productividad, entre otras actividades relacionadas. Durante la última década, el presupuesto asignado al Peciti prácticamente ha duplicado su valor nominal —partiendo de 70 455 millones de pesos (mdp) en 2013, hasta alcanzar 128 746 mdp en 2023— lo que representa un aumento de 17.7 %, por encima de la inflación. No obstante, la percepción dentro de la comunidad científica es que los recursos no son suficientes para cubrir sus necesidades.
Esta paradoja se debe a que los recursos asignados por el Peciti a entidades como Salud, Educación Pública, Energía, entre otras, se incrustan en el presupuesto de las instituciones de investigación y educación superior públicas, y se distribuyen en rubros importantes como mantenimiento de infraestructura o sueldos, pero no impactan directamente el desarrollo de las investigaciones, lo que vuelve al Consejo la única fuente real de recursos para proyectos.
Desafortunadamente, el crecimiento del Peciti no ha sido distribuido de manera homogénea entre los distintos ramos administrativos de forma que se privilegia secretarías de Estado afectando al Consejo y a los Centros Públicos de Investigación integrados bajo el Ramo Administrativo 38. Hace diez años, el Ramo 38 contaba con poco más del 40 % del total de recursos del Peciti; para 2023 la proporción disminuyó por debajo del 28 %. Esta tendencia a la baja ha impactado todavía más al Consejo como unidad responsable de gasto, de forma que este año recibirá 32 % menos de lo que le hubiera sido asignado bajo las condiciones de hace diez años.
La crisis financiera que ha sufrido el Consejo por la disminución real de su presupuesto ha escalado al grado de atentar en contra del cumplimiento de sus dos programas principales: Becas de Posgrado y el SNI. En 2013, ambos programas sumaban poco más del 50 % de los recursos del Consejo, de manera que la mitad restante estaba disponible para destinarse a convocatorias de Ciencia Básica, Ciencia de Frontera, Desarrollo Tecnológico, Innovación, fortalecimiento de infraestructura, campañas de divulgación de la ciencia, entre otras acciones. Actualmente, los mismos programas precisan del 86 % de los recursos del Consejo, limitando la asignación de recursos a convocatorias para proyectos de investigación, con el resultado de que en los primeros cuatro años de la presente administración sólo se han ejercido 1000 mdp en contraste con los 20 000 mdp ejercidos en los primeros cuatro años de la administración anterior.
El segundo componente del problema proviene de un severo desaseo en la programación y presupuestación al interior del Consejo. Por ejemplo, el padrón del SNI pasó de 19 747 a 41 367 beneficiarios entre 2013 y 2023. Durante este periodo y hasta este año, la tasa promedio de incremento anual del padrón fue de 1875 nuevos investigadores nacionales. De manera inédita, el padrón 2023 creció en 4743 investigadores adicionales en un solo movimiento. Este comportamiento es consecuencia de los más recientes cambios al reglamento que relajaron los criterios de selección, resultando las categorías más beneficiadas las de candidato y nivel I, las cuales absorben el 90 % del incremento.
El costo de la nómina calculado con base en el padrón ha crecido también en la última década, pero no en la misma proporción, ya que mientras el padrón se duplicó, el costo de la nómina se triplicó, pasando de 3146 a 9700 mdp. Entre 2013 y 2021 el costo de la nómina aumentó en 485 mdp anuales en promedio, pero a partir de 2022 se disparó el crecimiento, primero por 1000 mdp y en 2023 por más de 1600 mdp. Desafortunadamente, el presupuesto asignado al programa no creció en la misma proporción. Es precisamente cuando existen diferencias entre el costo real de un programa y su asignación presupuestaria que se generan sobregiros o subejercicios.
Tras analizar los resultados de la Cuenta Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) se observa sobregiro en el ejercicio del SNI a partir de 2016, es decir, que el presupuesto ejercido fue mayor que el asignado originalmente. Esta situación se siguió agravando de tal forma que entre 2019 y 2022 el monto ejercido excedió el presupuesto autorizado por 18.7 % (951 mdp), 22 % (1,186 mdp), 29.5 % (1636 mdp), y 12.7 % (922 mdp), respectivamente. En contraste, a partir de 2018 el programa de Becas de Posgrado ha observado una tendencia a la baja en su ejercicio, alcanzando cifras de subejercicio por 17.2 % (2066 mdp) en 2021 y 11.8 % (1469 mdp) en 2022, en relación a su presupuesto asignado.
La ligera mejora que se observa durante 2022 para el SNI proviene de un incremento de 1722 mdp a su presupuesto, insuficiente a todas luces para cubrir las necesidades del programa. Para 2023 se asignaron 819 mdp adicionales que, como veremos más adelante, resultan aún insuficientes. El documento oficial del Consejo que se menciona al principio del texto nos da indicios de la gravedad de la situación.
Primero, formaliza el hecho que este año tampoco se presupuestaron los recursos necesarios para la operación del SNI, reconociendo un déficit de 1432 mdp, equivalentes al 17.7 % de la nómina. Segundo, nos informa que agotaron en únicamente tres meses los recursos provenientes de las multas electorales que aplica el INE y que históricamente han sido la bolsa de reserva presupuestal para el Consejo. Tercero, dejan evidencia que están reasignando recursos del Programa de Becas de Posgrado para la operación del SNI, lo cual podría haber comenzado a realizarse desde 2021, de acuerdo a los datos de la cuenta pública.
Oficio firmado por la Dirección Adjunta de Desarrollo Científico del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
Los argumentos anteriormente expuestos indican que las finanzas del Consejo se encuentran entre la espada y la pared. Por un lado, es evidente la pérdida de apreciación que el Consejo ha sufrido de parte de la SHCP, de forma que el porcentaje del Peciti que actualmente se le asigna es el menor en diez años. Y, por otro lado, desaciertos en la planeación y la inconsistencia en las políticas de ingreso al SNI han profundizado el déficit hasta hacerlo sistémico. Todo parece indicar que la administración del Consejo no ha logrado solventar esta crisis a través de negociaciones para conseguir la ampliación de su presupuesto. Por el contrario, nos anuncia que optará por la rescisión selectiva de convenios; una medida francamente deshumanizada, típica de un régimen neoliberal.
Además, el debilitamiento no sólo ha sido presupuestario, sino también funcional. Hace diez años el Consejo operaba once programas presupuestarios para inversión en ciencia, tecnología e innovación, de los que sólo sobreviven tres: dos que están en crisis (SNI y Becas de Posgrado) y uno (Pronaces) que opera con los escasos recursos que restan tras cubrir los prioritarios.
Dirigir una entidad de la administración pública cuyo objeto es fomentar y financiar la ciencia, tecnología e innovación requiere de aptitudes integrales. Por supuesto que se valora que la persona a cargo tenga una carrera científica; mientras más sobresaliente mejor, pero no es condición garante de una gestión exitosa. Es fundamental disponer de un diagnóstico fidedigno del sector, que exista comprensión de la sustancia de las políticas públicas existentes, y que cuente con la asesoría de expertos en las diferentes áreas para que las modificaciones y adiciones que implemente durante su administración se orienten al beneficio de la sociedad. Finalmente, la gestión del presupuesto público, que es dinero del pueblo, requiere no solamente de probidad sino de capacidad técnica que asegure el uso de los recursos bajo los principios de eficiencia, eficacia, equidad y legalidad.
Andrés Agoitia
Doctorando en ciencias biomédicas en el Instituto de Fisiología Celular de la UNAM
Brenda Valderrama
Investigadora y docente en el Instituto de Biotecnología de la UNAM