Reformas educativas para mejorar la calidad:
cómo logran (o pierden) estabilidad política

Reformar un sistema educativo para que los aprendizajes de sus estudiantes mejoren es una tarea muy larga y con altas probabilidades de fracaso. Se parece al despegue de un cohete: su llamativo lanzamiento atrae la atención de un amplio público mientras que el resto de su trayectoria se sigue de forma discreta e implica una atención especializada y más prolongada. Cualquier semejanza con lo que está aconteciendo en el país con las actuales reformas educativas es mera coincidencia. Si son políticamente estables, sus medidas se integrarán al sistema y permanecerán en él, como un satélite en su órbita. Y, si logran su propósito, la evidencia no será clara a simple vista: la complejidad técnica de sus instrumentos de evaluación, como las pruebas estandarizadas sobre los aprendizajes adquiridos, confunde a algunos y despierta desconfianza y rechazo en otros. De hecho, parte del problema con las pruebas es que al debatir su sentido ante la opinión pública comienzan a perderse de vista las premisas fundamentales de cualquier evaluación: los sujetos y los aspectos a evaluar y los propósitos y los efectos de hacerlo.

En 1999, el politólogo venezolano Javier Corrales identificó para el PREAL que las reformas orientadas a la calidad eran un tipo de política pública cualitativamente distinto de las orientadas al acceso. Lo hizo con base en una tipología que James Q. Wilson —politólogo estadunidense— propuso en 1973 para discernir si los beneficios y los costos de una política pública se distribuyen en forma concentrada o distribuida sobre los actores implicados en ella.

A partir de la combinación de esas dos variables dicotómicas, Corrales advirtió que en el caso de políticas para mejorar el acceso a la educación los beneficios se concentran en pocos actores: estudiantes previamente excluidos del sistema y sus familias, en docentes y sindicatos, burocracias y gobiernos locales, o en proveedores de bienes y servicios involucrados en esa expansión. Contrariamente, los costos de impulsar un salto cualitativo en el acceso se distribuyen en la sociedad en general: ningún actor en particular percibe que los recursos públicos que ya recibía disminuyan significativamente ni lo atribuye a una política concreta (en este caso, la expansión del acceso a la educación). A este tipo de políticas se les puede adjetivar como “clientelares” y en general resultan políticamente estables, pese al paso del tiempo y la evolución de las circunstancias.

En las reformas orientadas a la calidad sucede lo contrario: mejorar los aprendizajes es un beneficio que se distribuye ampliamente en la sociedad y sus costos suelen imponerse a unos pocos actores. Su adopción es menos natural, requiere el impulso de “emprendedores” para ocurrir. Resultan primordialmente contenciosas y políticamente inestables: altamente sensibles al desgaste burocrático y a los vaivenes políticos. Estudiosos de las reformas educativas han advertido dimensiones adicionales a la concentración o dispersión en los costos y los beneficios de estas políticas: su materialidad (Grindle y Bracho) y su dimensión temporal (Granados). En las reformas de acceso los beneficios concentrados son tangibles y se observan en el corto plazo; en las orientadas a la calidad son intangibles y se concretan en el largo plazo.

Por lo anterior, al estudiar el proceso político de las reformas educativas orientadas a la calidad conviene marginar de la balanza los beneficios distribuidos, intangibles y de largo plazo, para concentrarse en identificar sólo los beneficios concentrados en un mismo horizonte temporal (implementación). De ser así, ¿el valor de esos beneficios concentrados podría compensar o incluso superar al de los costos concentrados? ¿De qué lado se inclinaría la balanza y con qué magnitud? ¿Un saldo positivo propiciará su estabilidad política y uno negativo su inestabilidad? ¿Qué se observa al comparar entre países este tipo de reformas?

En cuatro países con máximas similitudes existen por igual ejemplos de reformas educativas orientadas a la calidad políticamente estables (Chile y Portugal) y políticamente inestables (México y Polonia). Estos países tienen cinco características en común: su nivel de desarrollo humano (“medio” y “alto” en 1990, “alto” en 2000, “alto” y “muy alto” en 2019), haber transitado de regímenes dictatoriales o autoritarios a democracias y de economías cerradas al libre mercado, ser miembros de la OCDE y haberse evaluado mediante la prueba PISA del año 2000 a la fecha. Dadas esas similitudes, ¿qué ha sido distinto en sus reformas educativas orientadas a la calidad? ¿Por qué los procesos de reforma educativa en Chile y Portugal se han sostenido sin verse afectados por la alternancia política? ¿Qué tienen en común México y Polonia que no se ha observado en Chile y Portugal?

Para responder estas preguntas analicé el proceso de reforma educativa orientada a la calidad en los cuatro casos. Por cada medida identifiqué si implementarla en el sistema educativo producía un costo o un beneficio específicos sobre los actores implicados por ellas, tales como estudiantes, docentes, padres de familia, escuelas, sindicatos, burocracias ministeriales o gobiernos locales. Antes de cuantificar el balance general de costos sobre beneficios, estimé además su magnitud individual con base en tres elementos: el sesgo de aversión a la pérdida, el tipo de actor (organización o grupo de personas) y su poder frente a la medida implementada (con veto o sin él).

Tabla 1. Portugal, Chile, Polonia y México. Algunas medidas de sus procesos de reforma educativa

Fuente: elaboración propia

Por ejemplo, una reforma pedagógica (al currículo, a la forma de enseñar, a los libros de texto) tiene efecto sobre los docentes. Si les resulta adversa, no sólo registro un punto negativo sino que además duplico su magnitud a partir del sesgo de aversión a la pérdida (la tendencia de las personas a valorar la pérdida de algo en el doble de lo que valoramos recibir eso mismo). Esa magnitud puede crecer según el tipo de actor: ante una medida pedagógica los docentes reaccionan como un grupo de personas (no como un gremio organizado ante una medida salarial o de estabilidad laboral), en cuyo caso el puntaje previo permanece neutro (multipliqué por 1). La magnitud aún puede modificarse si los docentes inconformes tienen poder de veto sobre la medida; en este caso son capaces de mantener, de acuerdo a sus convicciones y capacidades, qué se enseña en su aula y cómo en desafío de lo ordenado por las autoridades, así que duplico el valor previo. Conforme a este modelo para estimar el efecto de un costo o un beneficio específico su valor adquirió una magnitud de -4 puntos.

Con base en lo anterior, el costo de una sola medida cuya implementación perjudique a un actor del sistema educativo organizado y con poder de veto (como un sindicato) puede alcanzar -8 puntos sobre el proceso de su implementación y, por lo tanto, de su estabilidad política. Esto me permitió estimar en los cuatro países saldos sobre el valor global del proceso de reforma educativa orientado a la calidad (totales o por etapas de implementación). Así, encontré lo siguiente.

Tabla 2. Chile, México, Polonia y Portugal. Comparación de la estabilidad del proceso de reforma educativa orientado a la calidad

Fuente: elaboración propia

Es posible afirmar, con base en este análisis, que los procesos de reforma en Chile y Portugal tienen en común que el valor de sus beneficios concentrados superó al de sus costos concentrados: Chile, con un saldo de 62 puntos (1990-2022); Portugal, con 10 puntos de 2001 a 2010 y con 8 puntos más si se incluye lo ocurrido hasta 2015. En Polonia y en México, los costos concentrados superaron el valor de los beneficios concentrados: Polonia con un saldo de -50 puntos (1999-2016) y México con -44 puntos (2013-2019). Esto implica que un saldo positivo (beneficios menos costos) coincide con la estabilidad política observada y uno negativo coincide con su inestabilidad.

Sin embargo, un valor negativo no es suficiente para que la implementación de un proceso de reforma educativa orientado a la calidad se torne políticamente inestable. A pesar de que entre 1999 y 2008 el saldo del proceso polaco de reforma fue de -42 puntos, su implementación se sostuvo con todo y alternancia política. ¿Qué debió ocurrir para pasar de la estabilidad a la inestabilidad? Un saldo negativo debe combinarse con una segunda variable para que la implementación de un proceso de reforma educativa orientado a la calidad se revierta o descarrile: la continuidad o el cambio en el régimen de políticas. Este concepto, planteado en el 2000, por un segundo politólogo estadunidense también apellidado Wilson (Carter A.), permite apreciar que no toda alternancia política constituye un cambio en el régimen de políticas. México (2019) y Polonia (2016) tienen en común que el valor negativo en la implementación de sus procesos de reforma educativa se combinó con un cambio en su régimen de políticas, derivando en ambos casos en la supresión completa de dichas reformas.

Los detalles de este análisis pueden leerse en la tesis “Un análisis comparado sobre la estabilidad de procesos de reforma educativa orientados a la calidad”, que escribí para graduarme de la maestría en políticas públicas comparadas en la Flacso México, y que puede consultarse libremente en el sitio de la Biblioteca “René Zavaleta Mercado”. Sus resultados podrían contribuir a la comprensión de las condiciones políticas que hacen estables en el tiempo las reformas educativas orientadas a la calidad; su contribución puede ser útil al debate actual del que somos testigos en México. Asimismo, incorporar sus elementos de análisis en el diseño e implementación de este tipo de reformas podría beneficiar el bien público al que aspiran.

César Guerrero Arellano
Estudiante del doctorado de Investigación en Ciencias Sociales en la Flacso México