Como cada año, el gobierno federal ha presentado el proyecto de cómo planea gastar los recursos federales durante el próximo ejercicio. En un escenario que propone una recuperación económica favorable a lo largo de 2022, el presupuesto educativo recibe un 2 % más de recursos que en 2021. Sin embargo, su monto absoluto es la propuesta de recursos más baja presentada en los últimos cinco años, desconoce completamente la crisis educativa que atravesamos tras los efectos del covid-19, y no deja indicios de que se busque invertir en aquellos programas determinantes para alcanzar la inclusión, equidad y calidad educativa establecidos en el Cuarto Objetivo de Desarrollo Sustentable (ODS).
Podría argumentarse que lo acotado del presupuesto educativo se debe a que las finanzas públicas están aún más comprometidas por las afectaciones económicas del país, sus efectos sobre la recaudación y la multiplicación de necesidades sociales, como las del sector salud. No obstante, en este panorama de suma complejidad las autoridades hacendarias han encontrado márgenes para redireccionar recursos a las prioridades presidenciales. Destacan, por ejemplo, recursos para el pago y disminución de la deuda de Pemex; el financiamiento de la construcción de la refinería Dos Bocas, que en 2021 recibió 68 000 millones de pesos adicionales a lo que se había presupuestado originalmente, y a la que en 2022 se propone destinar al menos 45 000 millones de pesos adicionales. Así mismo, se han gastado al menos 5150 millones de pesos por encima del costo proyectado para la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles. Para el próximo año, Hacienda propone un presupuesto de 63 000 millones de pesos para continuar con la construcción del Tren Maya (SHCP, 2021b, 2021c). Como se analiza a detalle más adelante, todo esto contrasta con apenas 1000 millones de pesos que se contemplan para el desarrollo profesional docente, 6051 para apoyar a la primera infancia, o 14 763 millones de pesos para la infraestructura educativa. Esta distribución revela, más allá de los discursos, donde se encuentran realmente las prioridades del presidente Andrés Manuel López Obrador.
Ilustración: Estelí Meza
El escenario para atender la crisis educativa en México no es nada favorable. El presupuesto educativo es altamente sensible a las crisis económicas o a las dificultades de las finanzas públicas de los países, en particular cuando está dentro de las prioridades nacionales, como ocurre en el caso mexicano. Si bien ante el complejo entorno macroeconómico que enfrentan las finanzas de este país no se esperaría un incremento sustantivo de recursos para la educación, se buscaría que el planteamiento presupuestal considerara reasignaciones de recursos a los programas más eficaces para reducir las brechas de oportunidades de acceso, de aprendizaje, afectaciones emocionales y demás costos sociales que han acompañado el cierre de las aulas por cerca de año y medio. Existe evidencia de lo que funciona en materia educativa para canalizar estos recursos adicionales.
Un planteamiento con estas características debería centrarse en dos áreas. Por un lado, el acompañamiento docente para el desarrollo de estrategias de educación a distancia, la capacitación docente para contribuir a la contención emocional y para ser más efectivos en la implementación de estrategias de reforzamiento académico; por el otro, programas de regularización de aprendizajes —en esquemas de tutorías académicas o extensión de jornadas escolares— que permitan atajar los efectos negativos que el cierre de los planteles y la educación limitada a la distancia han tenido sobre millones de estudiantes en nuestro país. Estos programas, además, deben servir para recuperar a las niñas, niños y jóvenes que abandonaron sus estudios o decidieron no matricularse en el ciclo escolar 2021-2022.
Sin embargo, la sorpresa es que, si bien se registra un ligero incremento de 2 % en el proyecto de presupuesto, la propuesta termina conservando las inercias del gasto educativo sin redireccionar recursos para una estrategia multianual que atienda la emergencia educativa que enfrentamos. Por ejemplo, si restamos los recursos destinados al pago de nómina, el dinero disponible para atender las afectaciones educativas por la pandemia se concentra en los “programas insignia” del gobierno federal. De manera principal, las becas universales, que representan el 24 % del proyecto de presupuesto educativo (PPEF) 2022, y algunos incrementos en infraestructura bajo el programa de “La escuela es nuestra”, cuyos recursos representan un 4 % del PPEF. A botepronto, estos incrementos podrían parecer loables frente a los retos educativos que enfrentamos, pero el diablo está en los detalles. No basta con declaraciones o buenas intenciones para lograr beneficios educativos aún más urgentes frente a emergencias como las que el sistema educativo está sufriendo. La operación de dichos programas revela los costos de despreciar la evidencia para focalizar los esfuerzos educativos y lo oneroso que resulta para las comunidades educativas la opacidad en el uso de los recursos.
No hay elementos que sustenten que estos programas insignia sean eficaces para mitigar las afectaciones educativas en aprendizajes y permanencia escolar. Tampoco cuentan con los mecanismos que respalden el cumplimiento de los objetivos de transparencia y rendición de cuentas exigibles en los programas presupuestales. Por ejemplo, pese al incremento de recursos para las becas de educación básica hasta superior, no se ha cumplido el objetivo central de que los estudiantes continúen sus trayectorias educativas. Las becas no han logrado revertir la caída en la matrícula escolar. En el caso de la educación media superior, esta caída comenzó antes de la pandemia, en el ciclo escolar 2019-2020, y se ha profundizado durante su transcurso. De hecho, el propio Consejo Nacional de la Política de Desarrollo Social (Coneval) reconoce como un área fundamental de mejora del programa: “Verificar la inscripción, asistencia escolar, así como el seguimiento a las trayectorias educativas de las niñas, niños y adolescentes [beneficiarios de estos apoyos]”.
Así mismo, el principio de universalización termina favoreciendo a los grupos poblacionales de mayores ingresos, minando la efectividad redistributiva y educativa de este tipo generalizado de transferencias. Tal es el caso de los jóvenes beneficiados por una beca de educación media superior, cuyo número aumentó en un 65 % respecto a 2018, principalmente en los hogares de los quintiles de ingreso per cápita 3 a 5 (de mayores recursos). En 2018, el 5 % de los estudiantes de estos niveles socioeconómicos recibía una beca. En 2020, su número se incrementó en 30 %.
A esto sumemos las diferentes irregularidades que la Auditoría Superior de la Federación ha detectado en la Coordinación Nacional de Becas para el Bienestar Benito Juárez. En la revisión de la cuenta pública de 2019 se identificó un probable daño al erario por 263 millones de pesos. Los principales problemas que se señalaron fueron falta de información para justificar gastos, beneficiarios que ya habían fallecido antes de recibir la beca, pago de servicios profesionales en la operación del programa que no fueron acreditados o de honorarios que presentaron inconsistencias en sus informes o contratos.
Las irregularidades identificadas en el ejercicio de los recursos educativos son inaceptables en un contexto donde cada peso cuenta para asegurar el derecho a la educación. Este es el caso, por ejemplo, del programa de Educación física por excelencia, que ha sido usado para remodelar estadios de beisbol. Vale la pena preguntarnos ¿a quiénes benefician? Peor aún, se trata de construcciones de las que no hay evidencia o cuyos recursos fueron desviados para presuntamente enriquecer cuentas personales de funcionarios públicos en Guanajuato.
Otro ejemplo es el de las universidades para el Bienestar Benito Juárez García. Se identificó que, de las 100 solicitudes de instituciones para ser beneficiarias del programa —95 % para hacer edificación de sedes educativas y el 5 % para rehabilitación de estructuras—, sólo 21 fueron factibles. Aun así, el organismo decidió darles el apoyo a todos los solicitantes poniendo en riesgo de viabilidad el proyecto. A ello se suman problemas de opacidad y el reciente escándalo del despido de setenta de los profesores que laboraban en estos centros educativos.
Es cierto que el regreso a clases presenciales requiere que primero se garanticen las condiciones de higiene y buena ventilación de los planteles. Incluso antes de la pandemia, el programa “La escuela es nuestra” prometía mejorar la infraestructura de las escuelas del país. No obstante, el incremento de recursos propuesto para 2022 continúa sin transparentar las obras de cada una de las escuelas participantes y si éstas coinciden con mejoras de infraestructura para los desafíos de la pandemia (por ejemplo, mejorar sus baños, adecuar la ventilación de las aulas, entre otros aspectos). Por otra parte, con estos recursos se atiende a cerca del 12 % de las escuelas del país y representan a poco más de la mitad de las escuelas identificadas con carencias en infraestructura. Pero, en dos años en que se han dispersado estos recursos, el avance es poco: si en 2018 66.7 % de las escuelas contaban con lavabo de manos, en 2021 representan el 74.5 %. En cuanto a conexión a agua potable, el cambio registrado en el mismo periodo es de 3 %.
Los recursos para programas de profesionalización docente continúan estancados. No sorprende al tomar en cuenta que no hay una estrategia integral para este rubro en el “Programa sectorial de educación”. En esta ocasión, el “Programa para el desarrollo profesional docente” no registra ninguna propuesta de incremento respecto a 2021. No obstante, el “Programa de fortalecimiento a la excelencia educativa”, que también tiene un componente de acompañamiento, incluye un incremento del triple de la asignación de 2021. A pesar de estos aumentos, lo que actualmente se está invirtiendo en los docentes es apenas un 7 % de lo que se asignaba en 2018. Estos recursos están lejos de la promesa presidencial, e incorporada en el texto constitucional, de reconocer a los docentes como agentes fundamentales de la transformación educativa. También son insuficientes para hacer efectivo su “derecho de acceder a un sistema integral de formación, de capacitación y de actualización retroalimentado por evaluaciones diagnósticas, para cumplir los objetivos y propósitos del sistema educativo nacional”.
En cuanto a los programas para promover la mejora de aprendizajes, el Ejecutivo federal propone una de las asignaciones más pobres en los últimos cinco años. Después de la eliminación del “Programa de Escuelas de Tiempo Completo”, no se propuso un programa sustituto en su componente de aprendizajes. Hasta ahora se mantiene el mismo monto para el ya de por sí disminuido “Programa nacional de inglés”, que surgió con la promesa de que en 2023 habría una primera generación de profesores normalistas bilingües. A ello se suma la propuesta de recortar 15 % para la atención de educación para adultos. Si bien es cierto que hay un incremento propuesto de 6 % para el programa de certificación de competencias laborales, no es un programa con un componente remedial que pueda contribuir a desarrollar los aprendizajes no alcanzados de los estudiantes que pertenecen a uno de los niveles educativos obligatorios. Una estrategia de acompañamiento docente focalizada en quienes han abandonado sus estudios resulta poco factible si no se cuenta con recursos para su implementación.
Es necesario resaltar la propuesta de incrementar en un 31 % los recursos de los programas de primera infancia, cuyo monto asciende a 6051 millones de pesos. Esto es relevante pues, como apuntan diversas investigaciones, invertir en la primera infancia es fundamental, ya que tiene beneficios para el desarrollo de los infantes y aumenta la probabilidad que continúen con sus estudios.
Por otro lado, los programas que reciben menos recursos son: políticas de igualdad de género en el sector educativo (-59 %), atención al deporte (-25 %), apoyos a centros y organizaciones de educación (-9.87 %), y producción y distribución de libros y materiales culturales (-12.57 %). Los recortes hablan por sí mismos.
En resumen, el proyecto de presupuesto educativo 2022 confirma lo que se ha dicho anteriormente: la educación no es una prioridad para el gobierno del presidente López Obrador y retrata la visión de unas autoridades para las que no hay una crisis educativa derivada de la pandemia. Esto resulta irónico en una administración que dice preocuparse por los pobres pero que desdeña a la educación como política social para detener la pobreza creciente y disminuir la desigualdad.
Como sociedad debemos reconocer que hemos sido incapaces de demandar presupuestos suficientes, transparentes y bien utilizados para financiar políticas que hagan una realidad el ejercicio al derecho de la educación. Las decisiones en materia educativa no han sido políticamente onerosas para la autoridad federal. La factura sigue creciendo para las niñas, niños y jóvenes que están recibiendo una preparación y oportunidades educativas aún más limitadas a la que ya caracterizaban al sistema educativo previo a la pandemia. Esto se traducirá en una ciudadanía más precaria, una fuerza laboral limitada para enfrentar con éxito los retos del siglo XXI y que, en consecuencia, tendrá menos oportunidades para asegurar un mayor bienestar a sus futuras familias. Con una educación más precaria, los espacios de la política social son aún más limitados para reducir la pobreza que se ha multiplicado ante la combinación de circunstancias derivadas de la pandemia y una política social mal diseñada y peor implementada.
El futuro es sombrío y la inacción para enfrentar los problemas educativos impactará en el bienestar social de nuestro país. Hasta ahora no se ven en el horizonte inmediato los liderazgos políticos y sociales que empujen con firmeza las condiciones necesarias para lograr un cambio en nuestra realidad educativa con una agenda de equidad y calidad. ¿Cómo romper la indiferencia de quienes abrazan la apatía social frente al desastre educativo o que creen que la mala educación en el agregado nacional no les afectará, porque consideran que, al menos para sus hijas e hijos, los medios a su alcance pueden brindarles mejores oportunidades educativas que representarán ventajas sociales en su futuro? ¿Cómo superar la desarticulación de los esfuerzos de algunas autoridades, organizaciones civiles, grupos de docentes, universidades, académicos y ciudadanos que sí están trabajando para superar la crisis educativa, pero que no logran coordinar esfuerzos para defender una mejor educación y garantizar presupuestos suficientes, transparentes y vigilados para la mayor parte de la niñez y juventud del país?
Marco Antonio Fernández
Coordinador de la Iniciativa de Educación con Equidad y Calidad de la Escuela de Gobierno y Transformación Pública del Tec de Monterrey (IEEC) e investigador de México Evalúa
Laura Noemía Herrera
Investigadora de la IEEC e investigadora asociada de México Evalúa
Una visualización más detallada de la distribución de la propuesta de presupuesto educativo para 2022 está disponible aquí.
Los autores agradecen las sugerencias de Daniel Hernández.