Hace tres años el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) comenzó un trabajo importante para vincular la evaluación con la mejora educativa. Desde 2013, por mandato constitucional, al INEE le corresponde emitir directrices que, con base en la evaluación, ayuden a orientar la toma de decisiones para la mejora. Las directrices del INEE son recomendaciones de política que incluyen propósitos específicos, aspectos clave de mejora y una imagen objetivo de la situación a la que sea desea llegar; dichas normas se construyen de forma participativa, con las propuestas y voces de diversos actores educativos y sociales. Previo a su emisión, el Instituto las socializa en distintos espacios de interlocución, que privilegian el diálogo tanto con tomadores de decisiones, como con grupos técnicos –del ámbito federal y local– docentes, directivos y usuarios directos del sistema educativo. Éste sin duda, es un esquema novedoso, en tanto que las propuestas no provienen del escritorio de un funcionario que poco o nada conoce de la problemática educativa que se busca solucionar.

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La elaboración de las directrices implica una revisión de lo que han señalado la investigación y la evaluación educativa. Además, en su corazón se encuentra la evaluación de las políticas y programas educativos, en los distintos ámbitos en los que es urgente implementar acciones para la mejora. El INEE revisa un conjunto amplio de intervenciones públicas, su diseño e implementación a nivel macro, meso y micro, así como el presupuesto que se asigna a dichas intervenciones y, a partir de ello, se valoran los alcances y retos de la acción pública e inicia el trabajo de desarrollar las recomendaciones. En la ruta de la evaluación de las políticas y los programas se define el problema público al que se busca dar respuesta, por ejemplo, la situación de rezago educativo que padecen distintos grupos de población, como es el caso de la niñez indígena o de los hijos de familias de jornaleros agrícolas migrantes. Para caracterizar la situación educativa de la población que será objeto de las intervenciones que se desean mejorar (o implementar, en el caso de que no existan) sirven de insumo fundamental los indicadores que el propio Instituto elabora año con año y que publica en los Panoramas Educativos. Se utilizan también los resultados de las pruebas de aprendizaje de los alumnos del Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (PLANEA) y de la Evaluación de las Condiciones para la Enseñanza y el Aprendizaje (ECEA), entre otras fuentes confiables relacionadas con el fenómeno educativo que se esté estudiando.

Un elemento central en la elaboración de las directrices es su construcción participativa. Las propuestas de mejora se debaten con un conjunto amplio de actores: se consulta a la academia y a los expertos en la temática en cuestión, a docentes, autoridades educativas y funcionarios del orden federal y local. En el caso de las Directrices para mejorar la atención educativa de niños, niñas y adolescentes indígenas, que el Instituto emitió el pasado 30 de enero, el INEE realizó, como paso previo a la elaboración de las propuestas, y de la propia evaluación de las políticas, la Consulta Libre e Informada a Pueblos y Comunidades Indígenas sobre Evaluación Educativa, en la que participaron 49 comunidades de 18 entidades federativas.

La intermediación del INEE para hacer confluir distintas voces en una propuesta es muy importante, porque se busca tender puentes entre lo deseable y lo posible. Se escucha entonces al líder educativo, al facilitador de la comunidad, a los docentes. Pero se dialoga también con los funcionarios encargados de implementar los programas y las estrategias, quienes plantean los retos que enfrentan en términos de personal, presupuesto y tiempo para planear, implementar y monitorear los avances.

Con todo, por más que se tengan directrices participativas –cimentadas en evidencia– éstas no son suficientes para que se dé el cambio educativo; se necesita, sobre todo, voluntad política. Y es que los cambios a implementar en los distintos ámbitos educativos que las directrices han apuntado son de largo alcance.

En México subsisten archipiélagos educativos, surgidos cada uno en distintos momentos de la construcción del sistema educativo y su expansión en la búsqueda de la cobertura. Hay una oferta educativa diferenciada, de primera, de segunda, de tercera y de cuarta calidad. Así que, con voluntad política, se puede comenzar a ordenar el archipiélago, poniendo a dialogar a los distintos actores. Se puede y necesita dar continuidad a lo que parece estar funcionando, a las acciones, criterios y marcos de actuación y a los presupuestos.

Además, los ajustes requeridos para lograr las mejoras que proponen las directrices competen tanto al ámbito federal como al local. Las directrices sugieren que cada entidad haga su propio diagnóstico del problema y un mapeo de los programas, federales y locales, con los que se atiende a la población objetivo. Se tiene que empezar por ahí. La expectativa de que con evaluaciones y directrices cambie la educación del país de manera inmediata es ambiciosa y poco realista. Las directrices colocan problemas en la agenda pública y proveen un mapa o ruta para la mejora, y, en este sentido, acortan el camino. A la autoridad le corresponde, por su parte, reconocer que hay un problema público, revisar lo que las directrices proponen, y, como lo señalan la Ley General de Educación y la Ley del INEE, incorporarlas en su planeación y programación educativa. Este es sin duda el mayor desafío.

A la fecha se han emitido tres conjuntos de directrices. Además de las directrices para mejorar la atención educativa de la niñez indígena, que recién se emitieron, el Instituto anunció directrices para mejorar la formación inicial de docentes de educación básica, el 7 de septiembre de 2015, y para mejorar la atención educativa de la niñez de familias de jornaleros agrícolas migrantes, el día 3 de agosto de 2016. Si bien las primeras directrices fueron contestadas por las autoridades de todos los estados, e incluso algunas entidades enviaron un plan de trabajo preliminar para atenderlas, éstas han sido prácticamente ignoradas por la autoridad federal. En su momento, dicha autoridad señaló que se anunciaría el Plan Integral de Diagnóstico, Rediseño y Fortalecimiento de las Escuelas Normales (PIDIRFEN) y que éste se armonizaría con las directrices emitidas por el INEE. Esto no sucedió, por lo que sigue siendo un gran pendiente implementar cambios importantes que ayuden a mejorar la formación inicial de los maestros y maestras que estarán frente al aula.

Las segundas directrices tuvieron una buena recepción por parte de las autoridades locales, quienes manifestaron su compromiso de avanzar en la elaboración de diagnósticos estatales, que permitieran ubicar mejor a esta población, así como a revisar las acciones que se requieren implementar para garantizar su derecho de acceso y permanencia en el sistema educativo. A nivel federal, aunque se contestaron las directrices, sigue pendiente una respuesta de carácter integral que las haga operativas.

Lo cierto es que no se pueden esperar los cambios mayores que requiere el sistema educativo si la autoridad no se compromete. Así que entre las tareas del INEE, de los próximos meses y años, se encuentra el seguimiento de los compromisos y acciones específicas que se realicen para incorporar las directrices en la planeación y programación educativa, a nivel local, y en el ámbito federal.

Como lo ha señalado la literatura, no existe una relación lineal entre evaluación y mejora; la evidencia que aportan la investigación y la evaluación no es suficiente para lograr los cambios que éstas sugieren. Por ello, la capacidad de las directrices para influenciar la toma de decisiones no sólo dependerá de su utilidad, relevancia y oportunidad, sino también del cabildeo y seguimiento que se les dé a las acciones que comprometan las autoridades, entre otras cosas. Aquí la sociedad civil organizada y la academia pueden jugar un rol muy importante, al funcionar como voceros de las directrices y aliados de las propuestas que éstas incluyen, y exigir la rendición de cuentas del sistema educativo.

Arcelia Martínez Bordón es académica del Instituto de Investigaciones para el Desarrollo de la Educación de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.