Uno de los temas que más ha sumado esfuerzos de investigación multidisciplinaria es el de identificar acciones, políticas o programas que puedan ayudar a mejorar los aprendizajes en educación básica de una manera costo-eficiente y políticamente viable. Esto ha tomado aún más relevancia para contextos con un bajo nivel de desarrollo socioeconómico y cultural, donde las inercias de la pobreza y la vulnerabilidad limitan constantemente las oportunidades de desarrollo de millones de niños y niñas. Sin duda, estos temas resultan de particular relevancia para el sistema educativo mexicano, que en la última década ha pasado por un periodo de efervescencia reformista.

Entre los especialistas existen algunos consensos sobre la situación en que nos encontramos como país y se tienen algunas ideas claras sobre las necesidades más apremiantes. Por ejemplo, queda claro que los estudiantes de contextos menos privilegiados obtienen peores resultados que los de sus pares con un mayor capital cultural y socioeconómico. Y que el sistema educativo poco ha hecho para reducir estas diferencias. Se sabe también que una buena infraestructura es necesaria como elemento base, pero los maestros son el elemento primordial en el aprendizaje y en la mejora continua de estos. Por supuesto, los factores organizacionales y la participación de la comunidad juegan también un rol importante. No obstante, aún existe poca información sobre qué programas educativos en específico funcionan adecuadamente y cumplen a cabalidad sus objetivos, sobre todo para el caso nacional donde la evidencia rigurosa es aun escasa.

Al respecto —el pasado 11 de abril— la Secretaría de Educación Pública (SEP), el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), UNICEF y el Banco Mundial, convocaron a una reunión en la Ciudad de México con investigadores y funcionarios de uno de los programas educativos más emblemáticos de la presente administración: Escuelas de Tiempo Completo (PETC). Entre los asistentes, se encontraron expertos en evaluación del Banco de México, la Universidad de Tennessee y el Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y El Caribe (CREFAL). El objetivo fue claro: revisar los impactos del programa en el aprendizaje y logro en educación básica, así como en otros aspectos sociales relevantes, como la oferta laboral femenina. La evidencia presentada por los investigadores coincide en que la extensión de la jornada escolar mejoró los resultados de las pruebas ENLACE entre 2006 y 2013. Más aún, los números muestran que el impacto se concentra en los sectores menos aventajados, mientras que no se observan efectos considerables en las escuelas más privilegiadas. También, se presentó evidencia de que los beneficios del programa trascienden lo educativo, pues ha mejorado la participación de las mujeres en el mercado laboral.

Antes de discutir con detalle las características del programa y sus resultados, es importante señalar por qué, en el caso de la política de extensión de la jornada escolar,  es posible alcanzar conclusiones tan precisas. Sin duda, la existencia de datos relevantes en un espacio de tiempo considerable permitió llevar a cabo distintas evaluaciones estadísticas. Algunas de las bases de datos utilizadas por investigadores en diferentes momentos y espacios fueron las Estadísticas 911, recabadas año con año por la SEP; la prueba ENLACE, que a pesar de sus altibajos sigue siendo una herramienta fundamental para los investigadores cuantitativos; las bases de datos del programa PROSPERA; la encuesta nacional de empleo y ocupación (ENOE), y las mismas bases de datos administrativas del PETC y del Programa Escuelas de Calidad (PEC).

La relevancia de los datos no es menor, pues permitieron que tres especialistas en distintos lugares del mundo llegaran a los mismos resultados aun mediante el uso de distintas estrategias metodológicas. De esta manera —y sin que la SEP incurriera en ningún costo mayor que el de generar los datos correspondientes— el PETC ahora cuenta con tres evaluaciones independientes de su impacto a nivel nacional, con énfasis en escuelas con un bajo nivel socioeconómico.

Pero, ¿por qué las investigaciones especializadas coinciden en los resultados positivos del PETC? Antes que nada conviene explicar los objetivos de éste. El programa comenzó en 2007 y extiende la jornada, en las escuelas participantes, de cuatro horas y media a ocho al día. Actualmente, otorga un apoyo anual de aproximadamente $90,000 pesos por escuela y considera la construcción de comedores para que los niños reciban alimentos durante la jornada. De inicio, todas las escuelas pueden participar en el programa siempre y cuando sólo ofrezcan el turno matutino y, de acuerdo con la SEP, tienen preferencia los centros con un mayor índice de marginación. En total, un aproximado de 25,000 escuelas se encuentran hoy en este programa. El objetivo es que los maestros tengan más tiempo para profundizar en los conocimientos de materias clave como español y matemáticas, así como para el estudio de disciplinas complementarias como inglés, artes, computación y deporte. Un objetivo secundario del PETC es permitir que más madres se inserten al mercado laboral, en virtud de que los niños y niñas, en edad escolar, pasarían la mayor parte del día en la escuela.

A partir de aquí resulta pertinente mirar con detalle los resultados. Como se mencionó, las evaluaciones independientes encuentran efectos positivos promedio en las pruebas estandarizadas de español y matemáticas. Estas ganancias se encuentran alrededor de 0.15 desviaciones estándar en ambas materias y en las escuelas localizadas en la mitad más pobre de la distribución. Lo anterior, en otras palabras, significa que una escuela con menores recursos socioeconómicos que el promedio, luego de cinco años en el programa, puede cerrar la brecha en resultados de español y matemáticas respecto a una escuela más aventajada. Este efecto, de inicio, resulta muy poderoso en términos de equidad y sugiere una ruta para reducir la desigualdad de resultados entre estudiantes de diferentes contextos socioeconómicos. Si bien, por un lado los resultados sorprenden —dado que la evidencia ha mostrado lo complicado que resulta mejorar los puntajes de los estudiantes con más carencias— por otro lado, se mantiene en línea con la evidencia encontrada en programas similares de otros países de la región como Chile y Uruguay.

En suma, debido a los objetivos del programa y su alcance, es posible que tenga un resultado positivo en aprendizajes si los maestros efectivamente utilizan el tiempo extra en propiciarlos. Sin embargo, la explicación no parece tan evidente dado que los maestros, en general, no reciben entrenamiento para el uso del tiempo extra. Otros insumos, como la infraestructura escolar, tampoco se transforman sustancialmente. Esto abre un espacio a otro tipo de hipótesis para explicar la ganancia en pruebas de español y matemáticas en escuelas con mayores carencias. La primera sospecha recae en la alimentación que ahora reciben los niños y niñas, que en situaciones de pobreza crónica puede hacer una diferencia importante. No obstante, la literatura internacional, si bien ha mostrado efectos de la provisión de desayunos y comida en la asistencia escolar y en disminuir la deserción, no ha presentado evidencia consistente sobre la provisión de alimentos y su efecto en la mejora de aprendizajes. Para dar mayor claridad en este punto, el Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) se encuentra realizando una evaluación nacional que permitirá inferir si este componente del PETC puede explicar los efectos encontrados en el aprendizaje.

Otro factor a considerar es que el tiempo extra que los niños con carencias a nivel socioeconómico y cultural pasan en escuelas de tiempo completo significa una oportunidad para estar lejos de actividades que podrían dañar su desarrollo. Esta hipótesis es consistente con el hecho de que no se encuentran resultados contundentes para las escuelas con mejores condiciones socioculturales, donde los niños, aun estando fuera del horario escolar, reciben mayor apoyo de parte de sus padres o tutores para el desarrollo de actividades escolares. Es decir, la ganancia reportada en resultados de ENLACE se explicaría por el tiempo que los niños pasan alejados de actividades poco propicias para el aprendizaje (desde ver la televisión hasta estar involucrados en actividades relacionadas con actividades delictivas), y no en razón de un mayor tiempo de instrucción.

Si los efectos observados son causa del componente de alimentación o el tiempo que los niños en peores condiciones pasan alejados de un ambiente contraproducente, esto nada tiene que ver con política educativa. En ese caso, quizá otras políticas sociales podrían llegar a los mismos resultados. En definitiva, se necesitan más estudios que logren identificar los canales causales de los efectos positivos del PETC obtenidos hasta el momento. Algunas de las preguntas que quedan al aire se refieren al uso del tiempo y por qué las escuelas con más recursos no  toman una clara ventaja de las mayores oportunidades de instrucción. De esta manera, conviene llevar a cabo una actualización de la evaluación, con la obtención de nuevos datos que permitan responder algunas de las preguntas pendientes y con el uso de nuevas fuentes, incluyendo la prueba PLANEA.

Finalmente, en el contexto del debate sobre la reforma educativa, la evaluación del PETC nos deja al menos dos lecciones. La primera es que se necesitan más y mejores datos para poder evaluar de manera rigurosa los distintos componentes de la reforma. La segunda lección se refiere a su continuidad: si el PETC hubiese sido suspendido luego del cambio de gobierno en 2012, este texto hablaría de un programa que en su tiempo tuvo resultados positivos, pero que ya no está. En su lugar, hoy podemos hablar de una intervención acertada que aún puede mejorar. Así, la lección más clara es que los programas son perfectibles y por ello requieren de un tiempo considerable para su maduración, porque no existe tal cosa como una política educativa terminada.

 

Francisco Cabrera
Director de Investigación del Centro de Cooperación Regional para la Educación de Adultos en América Latina y El Caribe (CREFAL).