Pocos temas en la agenda pública de los últimos años han sido tan polémicos como la reforma educativa de 2013. Pocos asuntos, también, han sido tan tergiversados y manipulados —por promotores y detractores— con fines ideológicos y electorales. Y no es fortuito que la evidencia y los datos duros estén fuera de la mesa de debate, la Secretaría de Educación Pública (SEP) y el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) no han hecho lo suficiente para transparentar la información producida por la reforma, ni producir evidencia que sirva para realizar un análisis más puntual de su implementación.

La polémica se ha concentrado sólo en una parte de la reforma: el Servicio Profesional Docente (SPD), la referida a la evaluación para el ingreso al servicio, la evaluación del desempeño y la evaluación para la promoción docente. De acuerdo con la Ley del SPD, los docentes con una plaza previo a 2014 están sujetos a la evaluación del desempeño, pero sin poner en riesgo su estabilidad laboral. Aquellos que obtengan un resultado “insuficiente” tienen que recibir formación relevante para la mejora y tienen que presentarse a evaluación un año después. Tres intentos seguidos con un resultado “insuficiente” en la evaluación del desempeño tiene como consecuencia la reasignación del docente a tareas administrativas. Sin embargo, ninguno de los docentes con plaza previo a 2014 pierde su empleo, independientemente del resultado en la evaluación del desempeño. Por otro lado, para aquellos que obtengan resultados por encima del “insuficiente”, gozan de un periodo de 4 años sin evaluación obligatoria —aunque sí pueden evaluarse de forma voluntaria para, por ejemplo, obtener un bono— y los que obtuvieron un resultado “excelente” obtienen un bono salarial significativo como reconocimiento a sus resultados. 

Ilustración: Patricio Betteo

La Ley del SPD establece términos laborales diferentes para los docentes que entraron al sistema vía la evaluación para el ingreso en 2014 o los años posteriores. Después de dos años de servicio, los nuevos docentes están sujetos a la evaluación del desempeño para fines de permanencia. Si el resultado de esta evaluación es “insuficiente”, los nuevos docentes pierden su plaza. Si el resultado es por encima del “insuficiente” entonces los docentes no tienen que presentarse a evaluación del desempeño por un periodo de 4 años. Y al igual que ocurre con el resto de los docentes con resultados excelentes, tienen en su caso derecho a recibir un bono salarial. Por lo tanto, la Ley del SPD prevé dos efectos punitivos o de castigo como consecuencia del resultado de la evaluación del desempeño: la reasignación de tareas frente a grupo a tareas administrativas para los profesores que ya estaban en servicio antes de la reforma o la pérdida del empleo para los docentes de nuevo ingreso con resultados “insuficientes” en la evaluación del desempeño para fines de permanencia. Hay un tercer efecto que podría ser definido como punitivo y es la separación del cargo para todos aquellos docentes que no acaten la Ley del SPD. Por ejemplo, los docentes que hayan sido convocados a la evaluación del desempeño y, sin justificación, no se presenten o bien los docentes que habiendo obtenido un resultado “insuficiente” en la evaluación del desempeño no se presenten a evaluación un año después. Este tercer efecto tiene una clasificación distinta a los primeros dos, ya que puede evitarse por todo docente que simple y sencillamente respete las disposiciones legales y se presente a la evaluación. Lo mismo puede decirse de los docentes que hayan decidido dejar el cargo o hayan decidido jubilarse anticipadamente como consecuencia de la puesta en marcha del SPD. Por estas razones, la definición de efectos punitivos de la evaluación del desempeño se refiere a las consecuencias negativas asociadas a resultados “insuficientes” y no a la falta de acato a la norma jurídica.

¿Qué tan punitiva es la reforma educativa de 2013?

Con base en la información proporcionada por la Coordinación Nacional del SPD, la primera generación que participó en la evaluación del desempeño lo hizo en 2015 y la formó un grupo de 134,641 docentes. La Figura 1 cuantifica los resultados de esta primera generación, separando a la totalidad de los docentes entre los que obtuvieron resultados suficientes, insuficientes y los que, habiendo obtenido un resultado insuficiente, no se presentaron a la evaluación un año después.

Figura 1: Evolución de la primera generación de docentes en la evaluación del desempeño

Fuente: cálculos de los autores con datos de la Coordinación Nacional del SPD.

Entre la totalidad de docentes que se evaluaron en 2015, el 13.9% —esto es 18,725 docentes— obtuvo un resultado “insuficiente”, por lo que, de acuerdo con la Ley del SPD, debieron haber recibido una formación que abordara los déficits identificados por la evaluación y tenían que presentarse a una segunda evaluación un año después. El 70% de los docentes con resultados por debajo del mínimo en 2015 presentó esta segunda evaluación en 2016. El resto, 5,609, no lo hizo.  Sin embargo, en el contexto de los desafíos de la gobernanza y transparencia del federalismo educativo en nuestro país, no se cuenta con información de cuántos de estos docentes justificaron su ausencia por motivos atendibles (por ejemplo, enfermedad, embarazo o alguna situación extraordinaria como un accidente u otro imprevisto de salud).

Entre los 13,116 profesores que sí se presentaron a su segunda evaluación, 9,170 obtuvieron resultados satisfactorios y el resto —3,946— siguió con resultados por debajo del mínimo requerido para su aprobación, lo cual los obligó a presentarse en una tercera evaluación de desempeño (su última oportunidad). De este grupo, un total de 2,710 docentes no se presentó a esta última evaluación en 2017, mientras que 788 obtuvieron resultados por encima del mínimo necesario. Finalmente, 448 profesores tuvieron resultados “insuficientes” en su tercera evaluación de desempeño, por lo que debieron ser separados del aula y, como se mencionó anteriormente, asignados tareas administrativas. Por lo tanto, entre los docentes que ya tenían una plaza antes del 2014, la reforma puede ser clasificada que fue punitiva para el 0.33% del personal docente evaluado (448 de 134,641 profesores), al tratarse de docentes que debieron ser separados del aula y asignados a puestos administrativo. 

Con respecto a los docentes de nuevo ingreso, entre 2014 y 2016 la evaluación para el ingreso a la docencia, o concurso de oposición, identificó más de 220 mil docentes idóneos para estar frente a grupo (tabla 1) y 2,487 con resultados insuficientes en la evaluación de desempeño para fines de permanencia dos años después. Los docentes con resultados insuficientes, según lo establece la Ley del SPD, son separados del puesto. El 1% de los docentes que ingresaron al servicio entre 2014 y 2016 perdieron su empleo dos años después como consecuencia de los bajos resultados en la evaluación de desempeño.  

Tabla 1: Porcentaje de docentes de nuevo ingreso que obtuvieron resultados insuficientes en evaluación para permanencia

 

Número de idóneos en la evaluación para el ingreso
(A)

Con Resultado “Insuficiente” en la Evaluación de Desempeño para fines de Permanencia
(B)

Tasa de “punitividad”
(B/A)*100

2014-15

68,630

247

0.36%

2015-16

73,265

1,001

1.37%

2016-17

84,328

1,239

1.47%

Total

226,223

2,487

1.09%

Fuente: Coordinación Nacional del SPD.

Si juntamos los efectos punitivos de ambos grupos de docentes, los que ya tenían una plaza previo al 2014 y los de nuevo ingreso, obtenemos que de los 360,864 docentes evaluados (desempeño y para el ingreso) 2,935 resultaron agraviados, ya sea por perder el empleo o bien por haber sido asignados a tareas administrativas. Es decir, la reforma es punitiva en un 0.8% (a lo que llamamos aquí tasa de punitividad).

La reforma fue punitiva en lo educativo, no en lo laboral

Con una tasa de agravio de 0.8%, no hay evidencia para afirmar que la reforma tenía como objetivo el despido masivo de los docentes como han dicho infinidad de ocasiones sus detractores. El verdadero castigo de la reforma a los docentes no fue laboral, sino más bien educativo. El Estado no cumplió con su responsabilidad de ofrecer a los docentes una formación continua pertinente y a la medida de las necesidades identificadas por la evaluación, tal y como lo marca la Ley del SPD. Y tampoco cumplió con su responsabilidad legal de asignar tutores calificados a los docentes noveles.

La oferta de formación docente a cargo del Estado quedó establecida en la Ley del SPD. Los dos primeros años del programa los resultados fueron bastante limitados, tanto en su diseño como en su implementación. El programa se llevó a cabo en un contexto de restricciones institucionales y vacíos normativos, donde las consideraciones normativas no coincidían con la realidad de cada entidad, ni la oferta de los cursos de formación con las necesidades de los docentes.

En el caso de las tutorías para docentes noveles con la finalidad de brindar apoyo y acompañamiento pedagógico durante el primer año de implementación, según datos del INEE, 1 de cada 3 docentes de nuevo ingreso no contó con un tutor y, entre quienes contaron con tutores, sólo la mitad manifestó haber tenido sesiones de tutoría. La falta de tutores se explica por diversas razones, destacando que en ninguna entidad federativa se logró cubrir la totalidad de los municipios debido a las grandes distancias entre la localidad donde se ubicaban los profesores noveles y el lugar donde residían los docentes experimentados que les brindarían tutoría. A ello hay que sumar el tiempo limitado para desarrollar los entrenamientos adecuados a los propios tutores para hacer más eficaz su labor con sus compañeros docentes y la falta de presupuestos suficientes para generar incentivos salariales más atractivos para atraer a docentes experimentados que estuvieran dispuestos a compartir su experiencia con sus compañeros en sesiones que sirvieran para fortalecer la formación de los profesores noveles. Un problema sin resolver fue la disputa presupuestal entre autoridades educativas federales y estatales, ya que estas últimas exigieron transferencias federales complementarias para financiar las tutorías a los docentes, pues su nueva obligación de brindar dichos cursos de formación y tutoría a los docentes de sus entidades no había sido acompañada de previsiones presupuestales para su implementación.A estas fallas se suma que tampoco existe evidencia que los resultados de las evaluaciones de desempeño hayan sido utilizadas correctamente para diseñar la estrategia de los cursos de capacitación que les permitiera a los docentes solventar las deficiencias que las evaluaciones detectaron en su formación.  La oferta académica careció de un diagnóstico de las necesidades de formación y actualización para el desarrollo profesional del personal docente. Además, se careció de indicadores y metas para evaluar los resultados y efectos del programa de capacitación.  Otras limitaciones fueron la falta de criterios para identificar la calidad de las instancias formadoras para impartir los programas de capacitación o para verificar si dichas instancias contaban con los recursos humanos capacitados y la necesaria infraestructura física y tecnológica, especialmente cuando la mayoría de los cursos se ofreció en línea.

Consideraciones finales

Si bien se debe reconocer que el SPD (en su diseño e implementación) tuvo limitaciones importantes, la evidencia no apoya la hipótesis de que su propósito fuera el despido masivo de docentes como han argumentado los críticos de la estrategia educativa del sexenio anterior. Su verdadero lado punitivo fue la casi nula efectividad del proceso formativo de los docentes. En estos resultados está cristalizada la “punitividad” de la reforma educativa. En una autoridad educativa que no se comprometió lo suficiente para ayudar a que los docentes mejoraran sus habilidades pedagógicas centrando, en cambio, su estrategia en la evaluación. Una autoridad que invirtió anualmente en la formación continua escasos $877 pesos por docente durante el periodo 2016-2018 pero que sobrepasó sustantivamente los presupuestos autorizados por el Congreso para rubros que difícilmente pueden considerarse de beneficios educativos, como lo fue la comunicación social y que, más bien, fueron mal utilizados para una estrategia política de exagerar las bondades de la reforma.

De poco sirve la evaluación docente si ésta no incide positivamente sobre los aprendizajes de los estudiantes y para que eso ocurra, es necesario que la evaluación sea utilizada para fines formativos. Es decir, que sea complementada por un proceso de formación pertinente, contextualizada y que responda a la diversidad de circunstancias que se presentan en los distintos tipos de planteles al interior del sistema educativo mexicano. Independientemente de lo que suceda con la reforma de 2013, el SPD y el INEE, es fundamental saber en qué se erró y cuáles fueron los aciertos para poder mantener lo pertinente, mejorar las estrategias e innovar en las políticas educativas que se dejaron de lado. De no obtenerse las lecciones de las fallas y aciertos de las estrategias educativas, si no se garantiza transparentar la información de las políticas educativas que se implementan para poder evaluar correctamente su diseño e implementación, si no se corrigen problemas serios de gobernanza del federalismo educativo nacional, si se cae nuevamente en la tentación de reinventar la política educativa prácticamente de cero —como ha sido la tentación recurrente en el sistema educativo nacional durante los últimos 24 años—, difícilmente se podrá avanzar en pasos firmes para construir un sistema educativo que sea realmente garante del derecho a aprender de todos los niños y jóvenes en nuestro país. Un sistema que cuente con docentes cuya capacitación continua sea pertinente y adecuada para mejorar los resultados pedagógicos y los aprendizajes en las aulas tanto de educación básica como de media superior. 

 

Rafael de Hoyos
Economista principal de la unidad de educación para América Latina del Banco Mundial.

Marco Antonio Fernández Martínez
Profesor-Investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa.

Las opiniones aquí expresadas son estrictamente del autor y no necesariamente representan la visión del Banco Mundial o los países que integran su directorio.  Los autores agradecen el apoyo de Janina Cuevas y Noemí Herrera para la realización de este ensayo.