El modelo de financiamiento y gasto de las universidades públicas estatales (UPES) es insostenible. La dinámica de negociación presupuestaria que ha imperado en los últimos años —además de discrecional y opaca— ha sido ineficaz para combatir el problema financiero de dichas instituciones. Ante esta problemática, es necesario que la asignación de los recursos no esté sujeta a negociaciones. Podría parecer una buena idea que las universidades fortalezcan los mecanismos para incrementar sus ingresos propios; debemos recordar, sin embargo, que frente al cambio constitucional del Artículo Tercero se incorpora la gratuidad de la educación superior progresiva, con lo que, en los hechos, las instituciones públicas no deberían cobrar por sus servicios educativos. La reforma constitucional al Artículo Tercero también señala, en uno de sus transitorios, que deberá establecerse un fondo federal especial que asegure a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la obligatoriedad de los servicios referidos en este artículo, así como la plurianualidad de la infraestructura. Parece un callejón sin salida.

Ilustración: Oldemar González

El modelo de financiamiento de las UPES está basado, principalmente, en recursos públicos. Tanto el gobierno federal como los gobiernos estatales contribuyen al presupuesto de las UPES mediante subsidios ordinarios y algunos de carácter extraordinario. De manera que, aunque en menor proporción, las universidades también tienen la capacidad de aportar recursos propios a su presupuesto anual. En el nuevo escenario esto tendría que ser por la venta de servicios profesionales o de otro tipo, pero no por el cobro de servicios educativos.

La asignación de los recursos federales se da mediante un complejo y poco transparente proceso de negociación. El proceso inicia cuando la SEP —a través de la Dirección General de Educación Superior (DGESU)— elabora el anteproyecto del presupuesto federal para las UPES de manera inercial, con base en el presupuesto del año anterior más los incrementos derivados de nuevas plazas y aumentos salariales. En esta etapa, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES), los rectores y los gobernadores pueden solicitar incrementos adicionales para proyectos o demandas en específico, que prosperarán en función de los acuerdos políticos que logren estos actores con el gobierno federal.

Una vez que el presupuesto ha sido aprobado, la SHCP informa a la SEP el techo presupuestario de recursos federales ordinarios para cada una de las UPES, establecido en el anexo U006 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). Con esta información, la DGESU elabora convenios tripartitos que firma la SEP con cada una de las entidades federativas y de las UPES. En ellos se establece el financiamiento público federal y estatal para cada una de las universidades, así como el compromiso de éstas para recaudar ingresos propios. 

Si bien los convenios que firma la SEP con los gobiernos estatales y las UPES señalan que la Federación y los estados deberán buscar un esquema de financiamiento, en el que cada una de las partes aporte el 50% del mismo, lo cierto es que en la mayoría de los casos el financiamiento federal está muy por encima del estatal. En el desglose del presupuesto total de las UPES el subsidio federal ordinario resulta la parte más importante del presupuesto anual de una universidad. En 2017, el subsidio federal ordinario representó, en promedio, 52% del presupuesto total de las UPES; mientras que el subsidio estatal ordinario fue de 27%, y los ingresos propios representaron 12%.

La dependencia que tienen las UPES de los subsidios que reciben de la Federación, aunado a la disminución de este subsidio en los últimos años, ha contribuido a que se agrave la crisis financiera de las universidades. Entre 2015 y 2017, el subsidio federal ordinario disminuyó 5% en términos reales.

Caso contrario ha sido el subsidio federal extraordinario, que presentó entre 2014 y 2016 una tendencia creciente. En esos años, los programas y fondos extraordinarios aumentaron 11% en términos reales. En 2017, este subsidio mostró una disminución dramática (-62%) en todos los programas presupuestarios.

En lo que respecta a los ingresos propios, de 2014 a 2017, estos presentaron una ligera tendencia a la baja. Mientras que en 2014 los ingresos generados por las universidades alcanzaron los 15.6 mil millones de pesos, en 2017 pasaron a 12.4 mil millones, lo que representó una disminución, en términos reales, de 20%. Cabe mencionar que existe una gran varianza entre la generación de ingresos propios en las UPES. En los últimos meses algunas universidades, como la Universidad Autónoma de Nuevo León (UANL), la Universidad Autónoma de Aguascalientes (UAA) y la Universidad Autónoma de San Luis Potosí (UASLP), han implementado medidas para incrementar sus ingresos propios con resultados positivos. Las universidades de Chihuahua, Baja California y Sonora tienen la mayor cantidad de ingresos propios como porcentaje de los ingresos totales, por arriba del 20%. En contraparte, las universidades de Quintana Roo, Baja California Sur y Durango presentan un porcentaje menor al 5%.

Dada la situación económica que enfrenta el país, la próxima negociación del PEF 2020 podría culminar en un recorte adicional a los subsidios ordinarios que otorga la Federación a las universidades. Frente a este panorama toma mayor relevancia, para el futuro de las instituciones de educación superior (IES) y en particular para las UPES, la decisión de los legisladores sobre cómo funcionará y cuántos recursos se destinarán al fondo federal especial que se establece en la reforma al Artículo Tercero constitucional.

Por último, las revisiones y auditorías por parte de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) a la gestión financiera de las UPES son otro factor indispensable para atender la crisis y fortalecer la rendición de cuentas al interior de las universidades. La autonomía de las UPES no las exime de ser auditadas, como esgrimieron muchas de ellas hace algunos años. Al igual que todo ente que administre y ejerza recursos públicos cuyas fuentes de financiamiento sean el Presupuesto de Egresos de la Federación y recursos estatales de los presupuestos generales de egresos de las entidades federativas, las UPES deben cumplir permanentemente con la normativa en materia de transparencia y rendición de cuentas. Una mayor fiscalización permitirá reducir el riesgo de que caigan en mal manejo de los recursos o que realicen prácticas administrativas no acordes con la normatividad.

De no atender la problemática financiera en el corto plazo, la crisis que enfrentan 11 UPES —Baja California, Chiapas, Estado de México, Guerrero, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Tabasco, Veracruz y Zacatecas— que no cuentan con recursos suficientes para terminar el año, podría presentarse en otras universidades. La dinámica que ha imperado en los últimos años es insostenible y las consecuencias para la educación superior podrían ser de gravedad.

El diagnóstico completo de la situación que viven las UPES y algunas recomendaciones de solución se encuentran en el estudio Planeación, Programación y Rendición de Cuentas del Presupuesto de las Universidades Públicas en México: Razones, Resultados y Retos elaborado por Integralia. El estudio puede descargarse en el sitio de Integralia.

 

Mauricio Polin
Consultor en Integralia.