El marco normativo actual de la educación superior mexicana se distingue por su fragmentación, falta de consistencia y debilidad; la ley de Coordinación de la Educación Superior, de 1978, cumple un papel marginal en la regulación actual de los procesos de organización, formación, generación de conocimiento e innovación del sistema educativo del nivel superior.

Los cambios normativos constitucionales más significativos con respecto a la educación superior ocurrieron en 1980 con el reconocimiento de la autonomía universitaria, y más recientemente con las reformas en pro de la gratuidad y obligatoriedad de los estudios superiores, aunque en ambos casos la norma se puede considerar ambigua en lo que respecta a las universidades que gozan de autonomía constitucional.

Las referencias en la Ley General de Educación son escasas y se limitan a los temas de concurrencia y gasto público de la educación superior. La situación de México es excepcional en comparación con los países de la región. La mayoría de los países han emprendido reformas de distinto calado a sus sistemas de educación superior. Estas reformas estuvieron dominadas por una orientación neoliberal en los años noventa. Los casos de Argentina, Perú, Chile Colombia y Ecuador fueron emblemáticos. Desde hace uno años una nueva ola reformista recorre la región, guiada esta vez por la necesidad de corregir los efectos no esperados de la apertura a los mercados. México, sin embargo, se ha mantenido otra vez ajeno a estas modas.

Ilustración: Estelí Meza

¿En qué sentido sería necesaria una ley de educación superior en el país? En perspectiva, las carencias normativas parecen no haber obstaculizado el desarrollo de la educación superior en el país:

• Crecimiento de la matrícula hasta un 39 por ciento de cobertura.
• Diversificación de la oferta educativa.
• Expansión de los posgrados.
• Consolidación de cobertura regional.
• Liderazgo del sector público.
• Gobernabilidad de las instituciones de educación superior.

Estas carencias no impidieron el desarrollo de un sistema de aseguramiento de la calidad educativa ni mermaron el compromiso financiero del Estado que ha acompañado la expansión del sistema. Acaso México tiene razón y efectivamente no se necesita una ley para conducir los asuntos de la educación superior. Si bien México avanzó hasta ahora sin este armazón legal, no es tan claro que pueda enfrentar los desafíos de la masificación sin el apoyo de un sólido marco legal e institucional.

Las bases que sirvieron de apoyo a la expansión de la educación superior son ahora insuficientes para sostener el crecimiento que se avecina. El marco institucional de las universidades (estatutos y planes de desarrollo institucional) y del sector (planes de desarrollo) permitió organizar las actividades sustantivas de formación e investigación en un momento en que la escala de éstas no superaba las capacidades de las instituciones educativas.

La masificación, sin embargo, rompe con esta lógica. Ésta tiene dos implicaciones, por un lado, el crecimiento de la matrícula, los académicos y las instituciones educativas. La consecuencia más notoria es la creciente necesidad de recursos financieros para sostener esta expansión. Muchos países en la región, particularmente Brasil y Chile, se apoyaron en los mercados para impulsar el crecimiento. Por el contrario, el sector público de México ha retenido el liderazgo en esta etapa crítica. Por otro lado, los cambios cualitativos vinculados con la diferenciación y la complejidad del sistema educativo han sido tantos o más importantes que los primeros.

En este contexto, ¿cuáles serían las aportaciones de una nueva ley? Según la perspectiva que se elija, las leyes cumplen un papel constitutivo de la realidad social. Para los economistas, las leyes enfatizan la capacidad de reducir (o incrementar) los costos, afectando de este modo el desarrollo económico; los sociólogos subrayan, por su parte, el rol de las leyes como canal de expresión de los valores de una sociedad; y los criminólogos ponen el acento en su función coercitiva frente a conductas delictivas.

Las contribuciones de una ley de educación superior sólo en parte se justifican en estas visiones. La complejidad del sistema de educación superior reclama otra función de una nueva ley: su capacidad para influir en las conductas de las personas y de las instituciones mediante la coordinación y la información.

Las leyes, además de sus funciones coercitivas o morales, facilitan la articulación de las expectativas de los actores y, por lo tanto, su coordinación; también informan a los actores sobre las prioridades establecidas por el legislador.

Las actividades sustantivas de la educación superior continúan siendo organizadas por las IES. Las aulas y los laboratorios son los principales pilares sobre los que descansa el edificio de la educación superior. Lo que ocurre en estos microespacios, sin embargo, depende cada vez más de las condiciones en ese entorno que llamamos el “sistema de educación superior”. Un marco legal adecuado a las nuevas circunstancias puede, por lo tanto, contribuir a mejorar lo que se hace en estos microespacios. Las mejoras en la gobernanza del sistema no son una excusa para avanzar en un mejor gobierno de las IES.

Si la nueva legislación pretende marcar una diferencia en la educación superior debería abordar tres desafíos críticos:

Primero, la cuestión de la calidad educativa es una dimensión crítica del gobierno de la educación superior. El tema hasta hace no mucho tiempo era un asunto que atenía a cada institución, mientras que ahora es una responsabilidad compartida entre las IES, los gobiernos y las agencias de regulación. México ya ha recorrido un importante tramo en esta dirección, pero hay que insistir en algunos puntos:

– Superar la fragmentación de organismos y funciones que impera actualmente, mediante la creación de una agencia única encargada del aseguramiento de la calidad de la educación superior con independencia del tipo de institución. La creación de un marco común —atento a las distintas misiones institucionales— fortalecerá la capacidad regulatoria en este campo.

– Elevar las exigencias para la creación de nuevas instituciones educativas y endurecer las condiciones para la permanencia.

– Reforzar los mecanismos de rendición de cuentas del sistema de aseguramiento de la calidad frente a la sociedad e instancias como el Congreso.

Segundo, la expansión de la matrícula trajo a las aulas de la educación superior una nueva camada de estudiantes provenientes de estratos sociales de bajos ingresos. El fenómeno ha sido advertido y el gobierno ha respondido con programas de apoyo económico. La respuesta ha sido oportuna, pero requiere de una mayor articulación para superar la visión economicista y se adentre en las causas profundas que afectan la deserción. La eficacia de estos programas se potenciará en la medida que logre vincularse con otras acciones a nivel sistémico, por ejemplo, con las políticas de admisión a las instituciones de educación superior. Este también puede ser un importante ámbito de colaboración con los municipios.

Tercero, en materia de gobernanza la educación superior debe trascender los esquemas de gobierno circunscritos a las autoridades de las IES, las burocracias y la clase política. La nueva gobernanza del sistema requiere de canales de participación abiertos a académicos, profesores, estudiantes, investigadores y sociedad civil. La idea de los consejos consultivos ha sido ampliamente utilizada en otros campos, en la educación superior se podrían transitar a un esquema innovador que incluya la toma de decisiones. Un Consejo organizado en torno a estos principios operaría como un mecanismo legítimo de rendición de cuentas hacia el interior del sistema educativo. Esta función podría fortalecerse con un esquema complementario que permita a la educación superior una efectiva rendición de cuentas frente a la sociedad.

En suma, es indispensable que México cuente con una nueva ley para la educación superior, pero no cualquier ley. Debe ser un marco normativo lo suficientemente claro para orientar el sistema y definir prioridades, pero lo suficientemente flexible para no coartar la innovación de las IES y del sistema en su conjunto. El punto medular de esta ley debe ser promover, precisamente, la innovación y la gobernanza efectiva en las universidades con una visión global.

Asimismo, debe emerger de un amplio consenso entre los actores involucrados, en un proceso abierto e incluyente. El reto no es menor. En el pasado ha habido diversos intentos por modificar la actual Ley para la Coordinación de la Educación Superior, o bien para crear una nueva; todos han fracasado. La razón del fracaso recurrente se ha dado, principalmente, por “centros de veto” que consideran que se vulnera un principio central para la vida universitaria en México y en América Latina: la autonomía.

Este proceso debe ser diferente. El reto de esta nueva ley debe ser, por un lado, generar certidumbre sobre el principio de la autonomía universitaria; y por el otro, establecer las bases para un sistema mejor coordinado, más integrado y con mayores capacidades de innovación permanente y sistemática, lo cual incluye también contar con el presupuesto suficiente. Sólo así podremos hacer frente a los desafíos de la masificación y la post masificación, donde la calidad y la pertinencia globales son el nuevo nombre del juego. En el siglo XXI las universidades “tradicionales” no van a desaparecer, pero sí corren el riesgo de volverse irrelevantes.

 

Carlos Iván Moreno
Coordinador General Académico de la Universidad de Guadalajara.

Christian Muñoz Aguirre
Consultor en políticas educativas.