Barrer a los fideicomisos y llevarse de paso a la ciencia

El 2 de abril fue publicado un decreto presidencial en el que se ordena la extinción o terminación de los fideicomisos públicos sin estructura orgánica de la Administración Pública Federal y la transferencia de sus recursos a la Tesorería de la Federación a más tardar el 15 de abril. La Secretaria de la Función Pública ha señalado que este acto histórico se da porque los fideicomisos “en el pasado régimen anidaron corrupción y fueron usados para esconder cuantiosos recursos públicos”.

Los fideicomisos son, en efecto, uno de los instrumentos con los que puede materializarse con mayor facilidad la opacidad y la corrupción. Sirva de ejemplo el fideicomiso creado por Morena después de los sismos de 2017 que les permitió recibir más de 44 millones de pesos en efectivo de fuentes anónimas y cuyo destino se desconoce, pues los recursos se dispersaron mediante cheques de caja. O el fideicomiso usado en la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Conade) para simular y desviar más de 50 millones de pesos destinados a los atletas de alto rendimiento durante la actual gestión de Ana Gabriela Guevara.

Ilustración: Kathia Recio

Sin embargo, no todos los fideicomisos son malos por naturaleza y, por el contrario, su uso ha ayudado a la operación de múltiples instituciones que, además de su presupuesto anual, cuentan con una bolsa de recursos adicionales que pueden administrar, utilizar y hasta ampliar. Cada uno de los fideicomisos cuenta con un fin único definido legalmente, lo que ayuda a un uso focalizado de los recursos sobre temas, objetivos o prioridades específicas. Uno de los casos que vale la pena analizar es el del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) —una de las principales instituciones encargadas de la investigación científica y del desarrollo tecnológico del país— que históricamente ha tenido muchos menos recursos de los que debería. De acuerdo con el artículo 9 de la Ley de Ciencia y Tecnología, este sector debería recibir anualmente no menos del 1 % del PIB, es decir, 246 985 mdp según la última estimación del INEGI.

Para 2020, el Conacyt tiene aprobado un presupuesto de 25 658 mdp. Con estos recursos, está muy lejos de la meta que requiere la ley, pero, paralelo a su ejercicio anual, esta institución ha creado una serie de fideicomisos a los que año con año ha entregado recursos que han ayudado a la operación de diversas instituciones y proyectos relevantes. Para 2020, por ejemplo, se etiquetaron 1 116 millones de pesos del Conacyt para ser transferidos a fideicomisos, mandatos y otros análogos. Si se observa la evolución de los saldos disponibles de estos fideicomisos a lo largo de los años, veremos que al cierre de 2019 tenían 22 689 millones de pesos disponibles. Es decir, gracias a los fideicomisos alimentados a lo largo de los años, esta institución podía operar por arriba de sus ingresos presupuestales debido a sus inversiones y ahorros previos, lo que en cierta medida ha compensado la reducción presupuestal de 13 % en términos reales comparado con 2018.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la SHCP

De acuerdo con información de la SHCP, al cierre de 2019, el Conacyt contaba con 98 fideicomisos activos que pueden dividirse en dos grandes grupos: por un lado, los fideicomisos administrados por los centros de investigación de alta especialidad que hay a lo largo del país y, por el otro, aquellos operados directamente por el Conacyt y que mayoritariamente se destinan a proyectos con otras instituciones, entidades o municipios.

Dentro de los centros especializados se encuentran diversas disciplinas como ingeniería, economía, matemáticas, ecología, química, óptica, astrofísica, entre otras. En promedio, el saldo de sus fideicomisos es igual al 13 % de sus presupuestos anuales, con cuatro casos notables (véase tabla siguiente) en que los fideicomisos representan recursos muy importantes en comparación con su presupuesto. Esta comparativa es fundamental, pues el decreto en cuestión señala que “los derechos y obligaciones derivados de dichos instrumentos [los fideicomisos] serán asumidos por los ejecutores de gasto correspondientes con cargo a su presupuesto autorizado”, es decir, aquellas instituciones con mayores recursos en sus fideicomisos serán las más afectadas porque, además de enfrentar la posible pérdida de sus recursos, tendrán que continuar operando con un presupuesto aún más apretado.

Fuente: elaboración propia con base en información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público

En la segunda categoría, los fideicomisos operados directamente por Conacyt, se encuentran 64 instrumentos jurídicos que concentran la mayor parte de los recursos, pues tienen un saldo de 21 843 mdp. Si el dinero de estos fideicomisos es confiscado por la Federación, habrá dos grandes grupos de perdedores: las entidades federativas y los temas de investigación científica.

En lo que respecta a las entidades federativas, el Conacyt tiene una serie de fondos mixtos que se crearon desde 2002 y que se distribuyen entre todos los estados y algunos municipios para apoyar la realización de proyectos científicos, tecnológicos y de innovación mediante concursos abiertos. Estos fondos han sido creados con las aportaciones federales, pero también con los recursos de las entidades, en un esfuerzo de descentralización y fortalecimiento de las capacidades de investigación locales y actualmente tienen un saldo de 4 071 mdp (puede consultarse cada uno en el anexo al final del texto). De acuerdo con el propio Conacyt, hasta 2019 los fondos mixtos habían recibido 6 174 mdp desde los gobiernos estatales y municipales, lo que equivalía al 42.8 % del total de aportaciones. De esta manera, la desaparición de estos fondos no sólo equivaldría a un fuerte golpe a la investigación científica de los estados, sino incluso una apropiación indebida de recursos locales en favor del gobierno federal.

Sobre los temas de investigación, dentro de los fideicomisos que opera el Conacyt en conjunto con otras instituciones se encuentran diversos rubros que también resultan importantes, como la investigación para sustentabilidad energética, los estudios de bioseguridad y biotecnología o agricultura, así como fondos de investigación conjunta con otras dependencias, como el Inmujeres, la Sener o el INEGI, que contienen los 17 772 millones de pesos restantes. Los recursos de estos fondos usualmente son ejecutados mediante el concurso de universidades e instituciones de educación superior públicas y privadas, centros de investigación, laboratorios y empresas públicas o privadas, que someten un proyecto científico a consideración del Consejo para que sea apoyado con recursos públicos.

Tal como sucede en el ámbito de la ciencia y la tecnología, a lo largo y ancho de toda la administración pública hay múltiples fideicomisos que se han constituido y alimentado por años para fines específicos. Por ejemplo, uno de los fideicomisos más importantes de la SEP es el Fideicomiso del Programa de Escuelas de Excelencia para Abatir el Rezago Educativo, que tenía disponibles 3 907 millones de pesos y que, ante la aplicación del decreto presidencial, quedaría borrado de golpe.

Una de las características fundamentales de los fideicomisos es que son instrumentos jurídicos que se destinan a la realización de un fin determinado. En el caso de los fideicomisos señalados en este texto, se trata de recursos orientados al desarrollo de la ciencia y la tecnología. En algunos casos estos recursos se utilizan de manera auxiliar al desempeño de una institución, como lo son los múltiples centros de investigación, mientras que en otros son la fuente primaria para la implementación de ciertas políticas públicas. Al aplicarse la nueva disposición emitida por el presidente, estos más de 22 mil millones de pesos ahorrados a lo largo de los años dejarían de estar a disposición de la ciencia y la tecnología (alejándonos aún más de la meta de 1 % del PIB puesta en la ley) y serían llevados al fin que el presidente disponga. Y, desafortunadamente, todo parece indicar que más allá de reinventar el presupuesto para crear una serie de medidas que nos ayuden a superar la crisis de salud (y la económica que vendrá después), el objetivo de esta confiscación de recursos será entregarlos a agujeros negros como Pemex o a apuestas inciertas, como la refinería de Dos Bocas.

Más que una operación quirúrgica que permita arreglar y eliminar aquellas masas cancerosas de despilfarro o corrupción (que efectivamente hay en varios fideicomisos) para enfrentar la crisis con mayores recursos y capacidades, el presidente parece querer aplicarle a la administración pública una sangría medieval en la que las sanguijuelas serán quemadas al fuego para lograr un propósito absolutamente esotérico.

La última oportunidad para tratar de atemperar el efecto de este decreto se encuentra en el artículo 3.º del mismo, que señala que Hacienda, con la opinión de la Secretaría de la Función Pública, quedará facultada para determinar excepciones a solicitud de quienes operan dichos fideicomisos. Así, además de las excepciones de los fideicomisos relacionados con deuda, emergencias de salud, pensiones y obligaciones laborales, aún es posible que algunas instituciones o programas puedan demostrar los perjuicios de quitarles estos recursos. Tendremos que seguir con atención esta operación para poder tener la imagen final del golpe.

Leonardo Núñez González
Analista político

Anexo 1. Fideicomisos, mandatos y análogos operados por el Conacyt

Fuente: elaboración propia con base en la información de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público