Gobernanza, ciencia y tecnología: diálogos entre científicos y congresistas

Se encuentra en puerta la discusión del Anteproyecto de Ley General de Humanidades, Ciencia, Tecnología e Innovación (ALGHCTI) que el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) —dirigido por María Elena Álvarez-Buylla— someterá a discusión próximamente en alguna o en ambas cámaras del Congreso. Por ello, es relevante reflexionar sobre el papel de la ciencia y su conducción. Mi reflexión está guiada por una pregunta: ¿la propuesta contenida en este anteproyecto es virtuosa para las humanidades, la ciencia, la tecnología, la innovación y para el país?

Ilustración: Víctor Solís

El actual Conacyt sostiene que sí. Me permito diferir. Difiero, en primer lugar, porque este anteproyecto no hace honor al mandato constitucional de contar con una ley verdaderamente general en materia de CTI. El 15 de mayo de 2019 se reformó el artículo 73 de la Constitución en el sentido de que la Ley Federal de CTI, vigente a partir de 2002, debía ser reemplazada por una Ley General de CTI. Esto fue resultado de un consenso tanto en el Poder Legislativo como en la comunidad científica, ya que una ley general debía establecer:

[…] bases generales de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, así como la participación de los sectores social y privado, con el objeto de consolidar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación.

El mandato constitucional central en esta materia fue que el Poder Ejecutivo federal dejara de tener tanto peso en la toma de decisiones y en la gobernanza del sistema de CTI, y que dicho peso fuese distribuido en forma más equitativa entre las entidades federativas e incluso los municipios.

La siguiente tabla muestra que el anteproyecto de ley de Conacyt no hace honor a este mandato.

Tabla 1. Comparación entre ley vigente y anteproyecto de ley

Como puede verse, en el llamado “Consejo de Estado para la Investigación Humanística y Científica, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación”, máxima instancia de toma de decisiones de todo el SCTI, tienen voz y voto diecisiete representantes del Poder Ejecutivo federal (incluyendo al titular del Conacyt), mientras que sólo hay entre cinco y diez representantes de los poderes ejecutivos estatales. Esto significa que el  anteproyecto sigue otorgando un poder de decisión ampliamente mayoritario a la cabeza ejecutiva federal en turno, en detrimento de los poderes ejecutivos estatales y de otras instituciones federales del Estado.

Por su parte, la siguiente tabla muestra que el anteproyecto tampoco conduce a que la relación entre el sector científico y el Poder Ejecutivo federal y estatal sea equitativa y equilibrada. Esto es inadmisible en el caso de una ley que tiene que ver directamente con el quehacer y los destinos de HCTI.

Tabla 2. Comparación de la representatividad en el gobierno del sistema

En resumen, en la Ley Federal de CTI vigente —promulgada en 2002— hay, con voz y voto, ocho representantes del sector académico y científico; en el anteproyecto de ley actual no hay ninguno. Para abonar a estas preocupaciones, planteo brevemente lo que el anteproyecto prevé en cuanto a la conformación de la Junta de Gobierno del Conacyt, el máximo órgano interno de toma de decisiones estatutarias, ejecutivas, normativas, reglamentarias, administrativas, presupuestales, de comunicación, de evaluación y de todo lo referente a los centros públicos de investigación. Se prevé que esta Junta esté conformada por el o la titular del Ejecutivo (quien la presidirá) y por los o las titulares de 12 secretarías federales. En pocas palabras, esta Junta será sólo un clon, en pequeño, de la cara federal del Consejo de Estado. Por otra parte, se especifica que formarán parte de ella dos representantes de universidades e instituciones públicas de educación superior del país, dos de la comunidad científica, dos del sector social y tres del sector privado. Sin embargo, se aclara que ellos y ellas no serán electos por sus propios sectores, sino serían invitados por el o la titular de Conacyt, subordinado al presidente de la República.

Muchas voces dentro de la comunidad de CTI piensan que la composición del llamado “Consejo de Estado” debería ser la que se muestra en la siguiente tabla.

Tabla 3. Propuesta de composición del Consejo de Estado

En resumen, siete personas representantes del Poder Ejecutivo federal, dos del Poder Legislativo federal; siete del Poder Ejecutivo estatal elegidas por la Conago, que rotarán cada dos años; ocho de la comunidad científica, y tres del sector empresarial (una del CCE, una de asociaciones empresariales especializadas en la industria de media y alta tecnología y una del Consejo Nacional Agropecuario). Lo mismo debería ocurrir en la Junta de Gobierno del Conacyt, en donde la representación del poder federal debería ser equitativa con la de la comunidad de HCTI, misma que debería elegir a sus representantes y no permitir que lo haga la cabeza del Conacyt. Me permito diferir también del actual Conacyt en el sentido de que sea virtuoso para el sector de CTI y para el país el peso específico desmesurado que el anteproyecto confiere al propio Consejo y a su titular.

Ante todo, en el artículo 22 del anteproyecto se plantea que “el presupuesto federal que se destine a investigación humanística y científica, desarrollo tecnológico e innovación se ejercerá preferentemente a través de los programas presupuestarios del ramo 38”. Hay que ser muy claros: el ramo 38 es el ramo presupuestal del que ha dependido hasta hoy el Conacyt y sólo el Conacyt. Como puede verse en la Gráfica 1, dentro del Sistema de CTI financiado desde el poder federal, los recursos asignados a dicho ramo representan hoy 29 % de aquellos destinados a todo este sistema.

Gráfica 1. Distribución del gasto en ciencia y tecnología 2021

Elaboración: David Romero (CCG-UNAM) con base en el PEF 2021.

Para dar un ejemplo que resulte claro y que se puede ver en esta gráfica, a la SEP —que apoya mucha de la investigación que se hace en universidades y dependencias educativas federales— se le asigna el 44 % de todo este presupuesto. Las áreas de investigación de los hospitales de la Secretaría de Salud federal requieren también de su propio presupuesto para desarrollar la muy importante investigación que llevan a cabo. Lo mismo podemos decir de otras secretarías que tienen y deben tener sus propios órganos de consulta y de toma de decisión. Sería inadmisible y peligroso que todo el presupuesto federal para el sector se concentrara en el ramo 38 y fuese controlado por el Conacyt.

Como vimos, en el texto del anteproyecto dentro del Consejo de Estado, la comunidad académica y científica no está representada; sí lo está en la Junta de Gobierno del Conacyt, pero en menor proporción que el Poder Ejecutivo, y por invitación del presidente. Si bien los redactores del anteproyecto han argüido que su artículo 59 prevé que la dirección del Conacyt contará con un “Órgano Consultivo” de dos instancias —un Consejo Técnico y un Consejo de Articulación— en el que las diversas comunidades científicas estarán altamente representadas, este Órgano Consultivo no tendría poder de decisión alguno —“brindará asesoría y apoyo al Conacyt únicamente en los asuntos que éste le consulte”— y estaría conformado, como antes el Consejo Consultivo de Ciencias de la Presidencia (CCC), por todos los ganadores del Premio Nacional de Ciencias y Artes.

Debo hacer aquí una acotación que considero importante: las leyes federales de CTI anteriores a la vigente tampoco le daban poder de decisión o poder consultivo autónomo a la comunidad académica, científica y de innovación. En consecuencia, esta comunidad luchó por años para revertir esta situación, y fue finalmente en la ley de 2002 que se logró una conquista: la creación del Foro Consultivo Científico y Tecnológico (FCCyT), una A. C. que fungiría como órgano autónomo y permanente de consulta del Poder Ejecutivo, del Consejo General y de la Junta de Gobierno del Conacyt, y en la que la comunidad de CTI estaría muy bien representada. El Foro debía estar integrado por:

[…] científicos, tecnólogos, empresarios y por representantes de las organizaciones e instituciones de carácter nacional, regional o local, públicas y privadas, reconocidas por sus tareas permanentes en la investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación; su participación era voluntaria y honorífica.

El trabajo del FCCyT era importante en cuatro ámbitos.

• Además de ser consultivo del Conacyt, también podía serlo directamente del Ejecutivo y del Legislativo.

• Su  titular, quien le rendía cuentas a su mesa Directiva y cuentas financieras debidamente auditadas a la Junta de Gobierno de Conacyt,¹ era integrante, con voz y voto, del Consejo General de Investigación Científica, Desarrollo Tecnológico e Innovación (el que hoy se quiere hacer llamar Consejo de Estado) y de la Junta de Gobierno del Conacyt.

• En el Reglamento del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) derivado de la Ley vigente se especificó que: a) los tres representantes académicos electos por sus respectivas comunidades a la Mesa Directiva del FCCyT A. C. participarían, con voz y voto, en el Consejo de Aprobación del Sistema Nacional de Investigadores, encargado de discutir y aprobar todas las políticas y acciones relativos a dicho sistema; y b) sería a través del Foro que se organizarían las consultas con toda la comunidad científica para que cada área de la misma eligiera a sus representantes ante las comisiones dictaminadoras del SNI.

• Dos de los ocho representantes del sector de CTI que formarían parte del Consejo General, con voz y voto, serían invitados por el presidente de la República, a propuesta del Secretario Ejecutivo y tras una auscultación llevada a cabo por el FCCyT A. C.

Finalmente, después de mucho análisis propio y de un número considerable de valiosos y valiosas colegas de varias áreas del sector de CTI, concluyo que el anteproyecto de ley de HCTI del Conacyt no hace honor al mandato constitucional de promulgar de una ley general en la materia. Por el contrario: asegura que el marco constitucional que rija al país en este campo —un campo crucial para el mundo y para México— garantice la centralización del poder y de la toma de decisiones en las dependencias que integran el Ejecutivo federal; pretende convertir al Conacyt en una institución centralizadora de gran parte de este poder en lugar de garantizar que esta institución sea lo que debe ser: un órgano ejecutor y coordinador, nada más. Además, no le da a la comunidad académica y científica y de innovación el papel preponderante que debería tener tanto en los órganos de toma de decisión como en órganos consultivos que sean autónomos del Conacyt, lo cual garantizaría conservar algunos importantes equilibrios que dicha comunidad había empezado a lograr con mucho esfuerzo, y que con este anteproyecto se pierden.

La filosofía contenida en este anteproyecto sobre la relación que debe imperar entre la ciencia y la política defiende la convicción equivocada de que las razones de este gobierno son las únicas que deben guiar las razones, el pensamiento, los objetivos y el quehacer científico en nuestro país. Ningún gobierno, por más popular que sea o por más progresista que pueda ser, debe pretender eso. Es un error. El anteproyecto de LGHCTI que está a punto de discutirse en las Cámaras no es realmente un proyecto de Estado que, a través del llamado “Consejo de Estado” va a generar la llamada “agenda de Estado” en materia de HCTI. Es un proyecto de gobierno, del gobierno federal.

De aprobarse así, se estaría validando que cualquier gobierno federal que conduzca a este país en el futuro le imponga al sector de HCTI sus propias visiones, su propia ideología y su propia forma de hacer política. Y esto aplica también a aquellos que puedan ser, en el futuro, muy distintos ideológica y políticamente del actual. Bastantes ejemplos tristes tenemos ya en la historia de la imposición de las razones del gobierno a las de la ciencia, y han ocurrido en países gobernados por toda clase de ideologías llevadas al poder. Aprendamos de la historia. Quienes gobiernan deben aprender que, si bien pueden creer a pie juntillas en su propia voz y en su propia verdad, pretender imponérsela a la ciencia lleva a situaciones graves y a veces irremediables.

Olivia Gall
Investigadora Titular del Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH-UNAM)

Este artículo es una versión sintetizada del texto presentado en el foro “Diálogo y reflexiones entre la ciencia y la política”, organizado por la senadora Nestora Salgado, el Sindicato Único de Trabajadores del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (SUTCIESAS) y Aída Hernández Castillo, investigadora titular del CIESAS; como invitada, participó la senadora Celeste Sánchez Sugía. El foro se llevó a cabo el 23 de agosto de 2021.

¹ Desde que Álvarez Buylla asumió su cargo al frente de Conacyt, ha denunciado al FCCyT A.C. y a su última Coordinadora, Julia Tagüeña Parga, por corrupción y malos manejos. Hay que aclarar que la ley vigente de CTI (2002) especificaba que el Conacyt financiaría al FCCyT A.C. Dado que el Conacyt dejó de financiar al FCCyT A. C., éste se amparó y un juez federal le concedió el amparo, decisión judicial que la Dirección del Conacyt no acató. Ante el desacato a la orden judicial, el FCCyT A.C llevó su caso a segunda instancia. En 2020, a pesar de que la Ley de CTI no había sido modificada, el Conacyt cambió su Reglamento Interno y reemplazó a dicho Foro por otro, que porta el mismo nombre, FCCyT, pero no A. C. que hoy está integrado a la estructura interna del Conacyt, y que cuenta con la misma mesa directiva. Hace unos días, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió oficialmente el amparo interpuesto por el FCCyT A.C. —que solicitaba los recursos que Conacyt le debía otorgar por ley— concluyendo sobreseer el juicio, es decir, no continuar a su análisis y seguimiento. La resolución definitiva se dio oficialmente el 24 de agosto, después de que se había hecho su resolución en julio pasado, tras dos años de litigio (resolución del Amparo en Revisión 76/2021 por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación). Lo que aparece en este comunicado del FCCyT A.C es lo que la Suprema Corte concluyó: “La resolución oficial concluye el no seguimiento de la acción jurídica, no obstante, deja claro a su vez que mientras el organismo formó parte de Conacyt, independientemente, realizó y ejerció adecuadamente su función y recursos, por lo que las acusaciones de la dependencia federal y su directora —realizadas en el comunicado 227 el 28 de julio— ‘nunca tuvieron razón’”.