El gobierno federal decidió eliminar el programa Escuelas de tiempo completo (PETC). Este texto tiene como objetivo analizar cuáles pudieron ser las causas de su desaparición y las implicaciones de incorporar la jornada extendida al programa La escuela es nuestra (LEEN). El PETC inició en 2007 como un programa piloto en 500 escuelas. Para el ciclo escolar 2020-2021 el programa apoyó a 27 067 escuelas atendiendo aproximadamente a 3 millones de alumnas y alumnos. Para este mismo ciclo escolar, el presupuesto rondó los 9000 millones de pesos. El objetivo del programa era ampliar las jornadas escolares a seis u ocho horas con el fin de aprovechar mejor el tiempo disponible para el desarrollo académico, físico y cultural de las alumnas y alumnos, así como impulsar esquemas de suministro de alimentos en aquellas escuelas donde más se necesitara. Del total de las escuelas apoyadas, 14 700 contaron con el servicio de comida caliente.
Antes de hablar específicamente del PETC en México, cabe señalar que alrededor del mundo existen y han existido programas similares, y la evidencia empírica da cuenta de casos exitosos y no exitosos. Sin embargo, revisiones sistemáticas de la literatura muestran que en general este tipo de programas producen mejoras en los logros académicos de los estudiantes, y que estos efectos positivos suelen ser mayores en estudiantes en riesgo y en escuelas de comunidades marginadas.
Para el caso mexicano, tres evaluaciones de impacto del PETC muestran los siguientes resultados:
• Las alumnas y los alumnos de las escuelas de tiempo completo mejoraron sus resultados en pruebas estandarizadas de español y matemáticas.
• Hay un efecto acumulativo. Es decir, los resultados son mejores mientras más años tenga el PETC en la escuela.
• Los efectos parecen ser mayores en escuelas de alta marginación.
Así, la evidencia empírica muestra que —al igual que en muchas otras partes del mundo— el PETC estaba teniendo un impacto positivo en las niñas y en los niños de México, y que el efecto era mayor en escuelas en localidades marginadas. Por lo tanto, es difícil pensar que el programa desapareció por falta de buenos resultados.
Pero además de la mejora en los logros académicos de los estudiantes, vale la pena resaltar dos beneficios adicionales de carácter social del PETC. El primero es el efecto en la nutrición de las niñas y de los niños que reciben alimentos. Esto no es una cosa menor en un país que al mismo tiempo padece de problemas de desnutrición y de sobrepeso. El segundo es la oportunidad que la jornada ampliada da a las madres y a los padres para poder insertarse en el mercado laboral con mayor libertad. No todas las familias tienen la posibilidad de que uno de sus miembros pueda ir a recoger a las niñas y a los niños y cuidarlos mientras la mamá o el papá trabajan. Esto es aún más cierto para el caso de los hogares con jefatura femenina y en los que no existe un padre. Muy posiblemente tener que recoger a su hija o hijo y cuidarlo obligará a muchas mujeres a buscar un empleo o una actividad laboral con horarios más flexibles pero con menores ingresos.
Por otra parte, aunque seguramente hubo casos de corrupción en el programa o problemas administrativos, no parece que estas cuestiones hayan sido alarmantes. En un informe de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) para el año 2017, el monto observado sólo fue del 4 %. En todo caso, encontrar fallas por ningún motivo debe significar la desaparición del programa.
Es muy posible, entonces, que la desaparición del programa haya tenido que ver más bien con cuestiones presupuestales y políticas. No debemos olvidar que la pandemia provocó una crisis económica, que la recuperación no ha sido la deseada y que esta situación ha mermado los recursos fiscales del país. Ante la escasez de recursos, el gobierno ha dado prioridad a sus obras faraónicas y a sus programas sociales estrella, que para el caso de la educación es el programa LEEN (y las becas universales). El LEEN tiene como objetivo mejorar la infraestructura educativa de las escuelas con la modalidad siguiente: son las madres y los padres de familia quienes reciben directamente los recursos y quienes son responsables de ejercerlos.
Ante la crítica a la eliminación del PETC, el gobierno decidió incluir la jornada ampliada al programa LEEN. Con respecto a esta situación vale la pena comentar varios asuntos. El primero es que el PETC no se restituyó bajo el paraguas del programa LEEN; lo que se estableció fue que las madres y los padres van a tener la opción de ampliar la jornada escolar con los recursos recibidos. Extender las horas en la escuela va a ser una decisión de las madres y de los padres de familia y —en el caso de que así lo decidan— también va a ser su obligación contratar y pagar a los maestros y las maestras y demás personal. Por esta razón es posible que, en la práctica, en muchas escuelas se pierda el programa.
El segundo asunto es que, si bien el gobierno ampliará los montos que se otorgan a las escuelas, estos no serán suficientes para reponer lo que cada escuela recibía por el PETC. Grosso modo, en el PETC cada escuela recibía en promedio alrededor de 333 000 pesos (si se dividen los aproximadamente 9000 millones de pesos que se utilizaban el programa ETC entre las 27 000 escuelas que recibían el apoyo); sin embargo, al incluir la posibilidad de la jornada extendida, el gobierno sólo ampliará —de acuerdo con el número de estudiantes en la escuela— en 100 000 y 50 000 pesos los montos que se otorgan a la comunidad escolar. Por lo tanto, si las escuelas deciden ampliar la jornada entonces tendrán muy pocos recursos para la infraestructura y, al contrario, si los recursos se usan para extender la jornada escolar no habrá recursos suficientes para la infraestructura.
El tercero es que muy posiblemente no haya una continuidad de la jornada extendida en las escuelas. La razón de lo anterior es que las escuelas podrán ser beneficiarias un año sí y otro no del programa LEEN; también es posible que un año escolar la comunidad escolar vote por la jornada extendida, pero el siguiente ciclo escolar no. El problema de esta situación es que, como se encontró en la evidencia empírica, los beneficios en las alumnas y en los alumnos son mayores cuando la jornada ampliada se repite año con año.
El último asunto a señalar —pero sumamente importante y causa de preocupación— es el que se refiere a las relaciones contractuales entre las madres y los padres de familia y el personal académico y no académico necesario para la implementación de la jornada ampliada. Las Reglas de Operación (ROP) del programa LEEN especifican algunos puntos como el siguiente: que sólo se podrá contratar a personal docente y a personal adscrito a la escuela. Sin embargo, hay un total vacío de información con respecto a elementos sumamente importantes que no son fáciles de resolver y que pueden derivar en enormes problemas burocráticos de implementación, o bien, en aberraciones jurídicas, como el que los maestros sean trabajadores informales. Preguntas como las siguientes surgen de inmediato. ¿Cómo se van a establecer los salarios? ¿Será mediante una negociación entre particulares? ¿Cómo se van a pagar esos salarios: en efectivo o por transferencia? ¿La comunidad escolar tendrá que registrarse ante el SAT para expedir recibos fiscales? Si éste no es el caso, entonces ¿los maestros no pagarán impuestos de esos recursos? ¿Qué pasa si los maestros no quieren participar en la jornada extendida?, ¿se les va a obligar? ¿Quién resolverá los conflictos entre madres y padres y personal docente cuando estos surjan? Si hay algún accidente de trabajo, ¿los padres y las madres de familia van a ser responsables jurídicamente? ¿El salario devengado por el personal docente se reflejará en su cotización al ISSSTE y en su pensión futura? Con relación a las últimas tres preguntas es preocupante que las reglas de operación señalen que los apoyos económicos que se entreguen al personal que desempeñe funciones en el programa no darán lugar a relación laboral o contractual alguna.
La evidencia empírica del PETC muestra que el programa estaba logrando su objetivo. Quizá por esto, el gobierno buscó paliar la crítica sobre su eliminación incluyendo la posibilidad de que las madres y los padres decidan si quieren ampliar la jornada escolar por medio del programa LEEN. Sin embargo, todo parece indicar que en los hechos es el fin del programa. Toquen las golondrinas.
César Velázquez Guadarrama
Investigador del Departamento de Economía, Universidad Iberoamericana