En las últimas dos décadas, conforme la matrícula en educación superior pasó a nivel global de 100 a 221 millones de estudiantes —27 millones de ellos en América Latina—, también proliferaron los centros de investigación especializada y los llamados think tanks. En consecuencia, la generación de conocimiento que se supone relevante y útil para los países también aumentó. Por ejemplo, en su edición 2020, el Global Go-To Think Tank Index Report —un reporte publicado por la Universidad de Pennsylvania que busca identificar y reconocer a los centros de excelencia en la investigación de políticas, así como de promover redes de conocimiento y una “aldea global” de think tanks— contabilizó 11 175 instituciones. Según la Unesco hay cerca de 8 millones de personas dedicadas de tiempo completo a actividades de investigación. Por su parte, la plataforma Web of Science calcula que existen 20 942 journals en diversas disciplinas y que el número de artículos científicos incluidos en su índice de citas casi alcanzó un millón 300 mil. Finalmente, la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI) dice que en 2019 se presentaron 18.9 millones de solicitudes de patentes, registro de marcas y diseños industriales de todo el mundo.
Ilustración: Estelí Meza
Hasta aquí todo sugiere que, en efecto, hay más investigación, más información y más producción de conocimiento. Lo que queda menos claro —más allá del publish or perish (publicar o morir) usual en la academia, del “factor” calibrado a partir del número de citas o de las TED Talks promocionadas en las redes sociales— es el impacto concreto de todo ese conocimiento en el diseño, la formulación y la instrumentación de las políticas públicas. Es decir: la relación entre policy y politics. La producción editorial de académicos y especialistas en diversas disciplinas se cuenta por cientos, tal vez miles, de artículos, ensayos y libros, pero la desconexión entre ese acervo de evidencia —ya sea débil o robusto— y la toma de decisiones a veces parece abismal. ¿Por qué?
En respuesta, algunos argumentan que, con algunas excepciones, pocos investigadores tienen experiencia en la gestión pública. Los expertos, dicen quienes sostienen esta posición, no conocen los endiablados laberintos burocráticos, jamás se han enfrentado al combate político ni a las decisiones duras y, en el fondo, están más cómodos observando los toros desde la barrera académica que asumir responsabilidades directas. Otros atribuyen la desconexión entre academia y política a la desigual calidad de lo que se produce o a las complejidades de la realidad objetiva en que se toman las decisiones públicas. Como decía Walter Mondale, que fue senador y vicepresidente de Estados Unidos:
Yo esperaba encontrar investigaciones que apoyaran o contradijeran de manera concluyente mi creencia de que una educación integrada de buena calidad es el acercamiento más prometedor. Pero he encontrado muy poca evidencia concluyente. Por cada estudio, estadístico o teórico, que contiene una propuesta de solución o una recomendación, hay siempre otro, igual de bien documentado, que pone en tela de juicio los supuestos o las conclusiones del primero. Al parecer no hay una sola persona que esté de acuerdo con el acercamiento de ninguna otra. Y todavía más preocupante: nadie parece saber lo que funciona. En consecuencia, debo confesarlo, mis colegas y yo nos encontramos confundidos, y muchas veces descorazonados.
Mondale tenía razón. Por eso mismo, el más reciente libro del educador argentino Agustín Porres, Tareas pendientes. Aciertos y errores de 31 exministros para pensar el futuro de la educación (Buenos Aires, Paidós, 2021), es una iniciativa original y enriquecedora que recoge las experiencias de quienes han estado más allá del cálido regazo del cubículo o del silencio del laboratorio, en ese mundo —siempre difícil y frecuentemente cruel— de la política en que se dan, guste o no, los procesos de cambios o reformas educativas.
El libro no sólo permite conocer en carne viva los dilemas, contradicciones y disyuntivas a las que se enfrentó ese grupo de responsables educativos de alto nivel en 27 naciones tan diversas como Eslovenia, Australia, Perú, Liberia o Corea del Sur. También es una especie de diván de psicoanalista en el que más de tres decenas de personas se recuestan para hablar de sus experiencias, tan heterogéneas y a la vez tan parecidas. El resultado es que el libro se vuelve una panoplia de alcances y logros, pero también un recuento de frustraciones y desencantos por lo que quedó pendiente o, de plano, fracasó. Aporta varias lecciones y denominadores comunes, que Porres condensa y amplía en un capítulo final, “Epílogo de aprendizajes”, que resulta de extraordinaria utilidad pese a que sus participantes hayan actuado en entornos institucionales, sociales, políticos y culturales tan distintos.
La primera de estas lecciones es que todos los entrevistados exhiben pasión por la educación: la convicción de que la educación de calidad, en su sentido más integral, importa, y que con todas sus limitaciones —o “mitos”, como los llama Ricardo Hausmann— sigue siendo el vehículo más importante, al menos en su concepción filosófica, para el progreso y el bienestar de las sociedades. La segunda lección es que, pese a las resistencias políticas, institucionales, burocráticas o sindicales, ofrecer una buena educación para los niños y jóvenes es un compromiso moral y un bien público que nunca debe negociarse en el mercadeo electoral o político, porque en ese juego todos pierden. “Impartir conocimientos —confiesa David Coltart, que fue ministro de educación en Zimbabue de 2009 a 2013— es lo más importante que un gobierno puede hacer por su pueblo, no sólo en la crisis actual, sino siempre. La educación es realmente la vacuna definitiva para este momento y para todas las crisis del futuro”. La tercera lección es que cada entrevista arroja pistas valiosas, lo mismo si proceden de experiencias en países desarrollados —Estados Unidos, Países Bajos, Suecia— como de contextos de crisis socioeconómica o política —Ruanda o Serbia—, pues ofrecen una perspectiva inédita y por lo mismo reveladora.
Estas perspectivas nos permiten apreciar, entre otras cosas, que la evolución de los sistemas educativos nacionales se ve determinada y condicionada por sus sistemas de gobernanza; su organización territorial; su economía política; la estructura de su gestión pública; y finalmente por la percepción o bien de que el terreno es muy propicio para lograr grandes cambios en la educación, o bien de que el sistema educativo está tan mal, tan corrompido, tan esclerótico que mejorarlo es casi imposible. Hay que saber cómo conducirse en medio de esos extremos o, mejor dicho, de las diversas lógicas que imperan dentro de todo gobierno.
En mi participación en el libro planteo, por ejemplo, que las reformas educativas suelen instrumentarse entre tres lógicas distintas y a veces contrapuestas: la lógica de la reforma misma, que busca en efecto mejorar la educación, la calidad de los docentes, de las escuelas o de los logros de aprendizaje; la lógica política, que quiere mantener una estabilidad aparente aún a costa de transar con los intereses creados o ceder en lo fundamental (como intentó la secretaría de Gobernación en varios momentos con la reforma mexicana de 2013-18); y finalmente la lógica presupuestal de los ministros de Hacienda, que tienen como leitmotiv no dar más recursos a cualquier programa o política que altere el balance fiscal o cuyos resultados no se vean a corto plazo. Entonces, la posibilidad de que un ministro impulse reformas educativas estructurales depende de cuánto pueda moverse con éxito entre esas lógicas y del apoyo que tenga del Ejecutivo.
Otra moraleja más es que, a pesar de las diferencias entre las entrevistas incluidas, muchos de los problemas y desafíos muestran similitudes: insuficiencias de comunicación, resistencia a las evaluaciones docentes, exigencias salariales, mafias sindicales, oposición dentro de los gabinetes, etc. Por lo tanto, el ejercicio de diseñar políticas eficaces a partir de vivencias y prácticas en sistemas tan distintos puede arrojar ideas para mejorar las estrategias nacionales. Una más —y en este punto sí hay diferencias entre los ex ministros y ministras— es definir cuál es el valor superior en un proceso de cambios educativos. En este sentido, Porres subraya que el aspecto más importante en cada decisión de política educativa es la mejora de los aprendizajes de los estudiantes. Es decir, no es el papel de los docentes ni el gasto educativo, ni los salarios, ni los sindicatos, ni toda esa retórica habitual. Todo ello es de importancia estratégica, desde luego, pero no podemos olvidar que estos son factores instrumentales, que deben estar dirigidos a lograr que la educación sirva a las y los niños y jóvenes para su formación integral y su desarrollo personal. En una palabra: para su vida. La confusión respecto de esa jerarquía de valores ha sido letal en los proyectos de cambio.
Por último, parece claro, a juzgar por las experiencias compartidas en este libro, que el destino de las reformas depende en buena medida de la naturaleza del régimen político de cada país; el reconocimiento de que toda reforma estructural arroja perdedores en sectores muy concentrados (sindicatos, por ejemplo) frente a una percepción de beneficios difusa, dispersa y gradual entre la población abierta; el respaldo presidencial; el nivel de conflicto; la estabilidad en los ministerios y por supuesto los logros alcanzados y visibles. Pero hay además un elemento central: el empuje ciudadano en un sentido sustantivo (no el de las élites mediáticas o académicas), la presión tangible que ejerzan los padres de familia y la comunidad sobre los gobiernos para ir más allá de la mera escolaridad y exigir una educación de calidad que sirva para la trayectoria personal de los y las niñas y jóvenes, sin importar el conflicto que se produzca durante la instrumentación de las reformas. En suma, se trata de crear una pedagogía ciudadana (y de hecho política) en favor de la educación de calidad.
A esto es lo que Agustín Porres y varios de los entrevistados llaman la batalla cultural: “Cualquier sociedad que busque un cambio sustancial debe hacer de la educación su prioridad, colocándola como el gran valor de progreso. Si logramos que la educación sea una demanda pública, las decisiones políticas no podrán eludir los asuntos críticos que atañen a ella. Para que la educación esté en boca de todos, es necesario dar una batalla cultural y crear incentivos para que la ciudadanía demande y apoye los cambios a pesar de su complejidad”. Este es, finalmente, el mensaje principal del libro y la tarea por hacer: suscribir un contrato social que involucre a todos los actores en esta batalla y haga que la educación brinde efectivamente una esperanza de futuro a toda la sociedad.
Otto Granados Roldán
Presidente del Consejo Asesor de la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura. Fue Subsecretario de Planeación y Evaluación (2015-2017) y Secretario de Educación Pública (2017-2018).
Me parece contradictorio que primero reconozca que no hay una guía clara de lo que debe hacerse y después alabe todos los procesos de reforma educativa sin detenerse a pensar si las medidas realmente funcionan.