Los centros públicos de investigación ante una disyuntiva jurídica y laboral

El sistema de centros públicos de investigación Conacyt (CPI) es la segunda fuerza más importante a nivel nacional después de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) en la generación de conocimiento y formación de capital humano, con la capacidad de aplicar conocimientos en los sectores académico, social, ambiental, productivo y gubernamental. Este sistema está conformado por 26 centros públicos de investigación (CPI) y un fondo para el desarrollo de recursos humanos. A su vez, la mayoría de estos centros han creado sedes y subsedes. Así, actualmente hay 98 sedes, distribuidas en todo el territorio nacional, contribuyendo a la descentralización de las actividades de ciencia, tecnología e innovación. Dicha característica ha convertido a los centros en elementos importantes de desarrollo regional, y frecuentemente son apoyados por los gobiernos estatales para atraer inversiones nacionales e internacionales. Este sistema cuenta con una amplia gama de áreas de investigación en ciencias exactas, biológicas, sociales, humanísticas y de base tecnológica. A pesar de que el Conacyt surgió en 1970, actualmente no se ha podido concretar una política de largo alcance en el sector, cuya relación sea armoniosa entre la generación de conocimiento, requerimientos sociales e independencia presupuestal.

Los CPI están catalogados como entidades paraestatales del gobierno federal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y bajo ese estatus deben cumplir con obligaciones normativas como las juntas de órgano de gobierno y los comités de control y desempeño institucional. Lo anterior hace compleja su operación y representa un retroceso en la flexibilidad de operación administrativa. Adicionalmente, albergan un órgano interno  de control que depende de la Secretaría de la Función Pública, cuyas facultades les permiten auditar constantemente diferentes áreas operativas, así como el desempeño académico de su personal. Ello se contrapone con la Ley de Ciencia y Tecnología vigente que menciona que el personal académico debe regirse y evaluarse mediante los estatutos del personal académico. Estos estatutos son expedidos por los órganos de gobierno y establecen los derechos y obligaciones académicas, así como las reglas relativas para el ingreso, promoción, evaluación y permanencia de dicho personal. Por otra parte, dicha Ley también establece que en las situaciones no previstas se aplicará supletoriamente la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, siempre y cuando sea para fortalecer la autonomía técnica, operativa y administrativa de las instituciones. Además, las facultades de los órganos internos de control les permite auditar constantemente diferentes áreas operativas, así como el desempeño académico de su personal. Si bien los controles aseguran el ejercicio adecuado y transparente de los recursos y la rendición de cuentas, generan un escenario de desconfianza entre los trabajadores y se contraponen a los mecanismos legales de evaluación colegiada y por pares descrita en cada uno de sus estatutos institucionales.

Por otra parte, las políticas públicas en torno a ciencia y tecnología han descuidado a los CPI, alejándolos de su función principal como modelo alterno y promotor para la investigación, formación de recursos humanos y desarrollo tecnológico, y han obstaculizado el ejercicio de su autonomía técnica, administrativa y operativa; ejemplo de ello es la imposición de directores generales como sucedió en el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Por tal motivo, es evidente la necesidad de que los CPI cuenten con un marco jurídico que garantice la autonomía académica, mediante órganos académicos competentes bajo el principio de especialidad, y la normatividad apropiada para el proceso de ingreso, promoción, permanencia, evaluación y reconocimiento de su personal académico y administrativo. En ese sentido, es importante que este sistema cuente con autonomía constitucional para evitar las reducciones presupuestales a las que este tipo de entidades quedan expuestas por la imposición de las nuevas leyes administrativas que buscan reducir los costos de operación del gobierno federal.

Por otro lado, los trabajadores de los CPI son catalogados como servidores públicos, encasillando al personal académico y técnico a pesar de que realizan actividades de docencia o investigación al igual que el personal académico de las universidades, y pese a que están catalogados bajo el apartado “A” del Artículo 123 constitucional, de acuerdo con la última reforma de la Ley Federal del Trabajo. La condición de servidor público del personal académico evita atender la naturaleza de las actividades académicas que requieren de flexibilidad y movilidad como parte del desarrollo eficiente y competitivo que tienen otras instituciones dedicadas a la investigación. Además, para el cumplimiento de las obligaciones administrativas, los centros deben crear equipos de esta índole (cuyo personal no cuenta con derecho a la promoción). Asimismo, es importante mencionar que los salarios de los mandos medios y superiores en estas instituciones no han recibido incrementos salariales desde hace 20 años.

Además, los centros Conacyt han estado expuestos a reducciones presupuestales derivadas de las políticas de austeridad impuestas del gobierno federal, lo que ha implicado la reducción de varias prestaciones al personal y la disminución de sus percepciones salariales y nivel de vida. Estas acciones desincentivan el interés de los jóvenes de educación superior a inclinarse por carreras relacionadas con la investigación y van en sentido contrario a una visión de largo plazo para el desarrollo de México. En ese mismo sentido, la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos tiene un alcance negativo, ya que el personal sólo puede gozar de compensaciones económicas limitadas y no promueven la participación del personal académico en actividades de innovación o emprendimiento, contraponiéndose a los esquemas comunes en los países desarrollados y a la Ley de Ciencia y Tecnología vigente.

Por ello, es necesario establecer mecanismos de apoyo, financiamiento, acceso a la innovación tecnológica, desarrollo y retención del capital humano como estrategias para incorporar a México a la cuarta revolución industrial y desarrollo sostenible de la Agenda 2030 de Organización de las Naciones Unidas, en donde el sistema de centros públicos Conacyt deberían tener un papel preponderante. Es decir, es importante crear iniciativas constitucionales que faculten a estas instituciones a gobernarse a sí mismas para realizar actividades relacionadas con la educación, investigación y difusión, y que hagan explícito el respeto a la libertad de cátedra, investigación y difusión cultural. Igualmente, deben garantizarse los derechos laborales del personal académico y administrativo, integrándolos en el apartado “A” del Artículo 123 constitucional. También es necesario establecer un marco jurídico que permita mejorar las condiciones laborales de los trabajadores del personal académico y administrativo, así como la regularización de todo el personal adscrito a los CPI. Es fundamental que el personal de estos centros no sea considerado como servidores públicos ordinarios y que se origine una categoría especial como servidores públicos académicos. Dado que sus funciones están relacionadas con la investigación, docencia, vinculación y actividades de innovación —las cuales están reguladas en los Estatutos del Personal Científico y Tecnológico—, sus condiciones deberían ser equiparables a las que tienen los trabajadores de las Universidades Autónomas.

Como se mencionó anteriormente, los CPI se han constituido bajo distintas figuras jurídicas: asociaciones civiles, sociedades civiles, sociedades anónimas de capital variable, fondos públicos con estructura y organismos descentralizados. Si bien todos los centros son considerados como entidades paraestatales, la Ley Federal de Entidades Paraestatales menciona, en su artículo tercero, que estas instituciones se rigen por la Ley de Ciencia y Tecnología vigente y sus respectivos instrumentos de creación.

Además, la sustitución de la jurisprudencia 1/96 por la 10/2021 —que ocurrió durante 2021 en la Suprema Corte de Justicia de la Nación— representa un retroceso en materia laboral porque pasa por alto la protección que confiere el Artículo 123 constitucional a los instrumentos de creación de los CPI. No sólo eso, sino que viola los derechos humanos y laborales al afectar de manera retroactiva e inconstitucional los derechos adquiridos de los trabajadores de los CPI como el Instituto Nacional de Astrofísica, Óptica y Electrónica (INAOE), el Centro de Investigación Científica y de Educación Superior de Ensenada (CICESE), El Colegio de la Frontera Norte (Colef) y Centro de Investigación en Química Aplicada (CIQA); de otros organismos descentralizados de educación como el Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (Conalep), y del sector energético, como el Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares (ININ), por mencionar algunos.

Para entender las afectaciones de la nueva jurisprudencia es necesario explicar las diferencias que existen entre los dos apartados del Artículo 123 constitucional, donde se promueve la creación de empleos y la organización social del trabajo. El apartado “A” contempla a los jornaleros, empleados domésticos, artesanos, universitarios y se rige por la Ley Federal del Trabajo. Las condiciones de trabajo de los trabajadores de confianza son proporcionadas de acuerdo con la naturaleza e importancia de los servicios que prestan. En este apartado existe un capítulo específico en donde se describen las relaciones de trabajo del personal administrativo y académico de las universidades e instituciones de educación superior autónomas por Ley. El objeto de este capítulo es conseguir el equilibrio y la justicia en las relaciones laborales para que sea concordante con la autonomía institucional, libertad de cátedra e investigación y los fines propios de las instituciones. La característica más importante del apartado “A” es el contrato colectivo de trabajo, que permite que el sindicato de trabajadores y el patrón establezcan las condiciones laborales adecuadas para ambas partes. La negociación colectiva es libre y tiene por objeto buscar el equilibrio entre los factores de producción, armonizando los derechos de los trabajadores. El instrumento de solución de conflictos y autodefensa de los trabajadores por violaciones al contrato colectivo de trabajo es el derecho a emplazamiento y estallamiento de huelga, el cual se limita al acto de suspensión del trabajo, y tanto el Tribunal como las autoridades civiles deben hacer respetar este derecho.

Por su parte, el apartado “B” dicta la relación de trabajo para los titulares y trabajadores de las dependencias de los Poderes de la Unión, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), Instituto Nacional de la Vivienda, entre otras dependencias; y se rige por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. A diferencia del apartado “A”, los trabajadores con actividades relacionadas con la investigación científica son considerados como personal de confianza y, por tal motivo, carecen de estabilidad laboral e incapacidad jurídica para organizarse en agrupaciones sindicales. Dicha condición afecta irreparablemente la calidad académica de instituciones como los CPI. Otra gran diferencia es que, en el apartado “B”, el convenio que establece las condiciones laborales de los trabajadores son las condiciones generales de trabajo; éste se firma de manera unilateral entre la parte patronal y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en términos de la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación. Lo anterior deja sin efecto el camino de la defensa de los trabajadores a través de la huelga como herramienta de presión ante las autoridades, ya que sólo se consigue a través de las violaciones sistemáticas de las condiciones generales de trabajo. Por lo tanto, el otorgamiento de autonomía y la inclusión de los CPI en el apartado “A” del Artículo 123 constitucional tiene la finalidad de garantizar la plena realización de labores de investigación, docencia y difusión.

Al aceptar la sustitución de la jurisprudencia 10/2021, los ministros de la SCJN crearon un hueco legal que deja desprotegido el futuro de las organizaciones gremiales. Afectaron los derechos adquiridos y la estabilidad laboral del personal en los CPI y fueron en sentido contrario con los principios constitucionales de indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos. También violaron el Artículo 14 constitucional al darle efecto retroactivo en perjuicio de los trabajadores. A pesar de que el gobierno federal prometió reforzar los derechos laborales de los trabajadores mexicanos, la clase trabajadora —independientemente del sector— continúa siendo el eslabón más débil.

La simulación en materia política laboral en México se acentúa en mayor grado con propuestas de iniciativa como la de “cobranza delegada”. Ésta otorga a los patrones la facultad de descontar del salario de sus trabajadores las amortizaciones que tengan con instituciones financieras. Cabe destacar que esta reforma, discutida por la Cámara de Diputados, viola la Constitución, la Ley Federal del Trabajo, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y los tratados internacionales de México con la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

La sustitución de la jurisprudencia 1/96 por la 10/2021 y la iniciativa de la cobranza delegada incrementan las desigualdades laborales y sociales de los trabajadores. Por otra parte, la falta de pago del aumento en prestaciones del año 2021, y la imposibilidad actual de promoción en la carrera académica y administrativa en los CPI (ver el artículo de Julio Antonio García Palermo publicado recientemente en este mismo espacio) dejan en claro que no existe un interés en mejorar las condiciones laborales del sector de ciencia, tecnología e innovación. Al contrario, vemos con preocupación que los incrementos salariales del 3.5 % para el año 2022, muy por debajo del 7 % de inflación, empeorarán el poder adquisitivo de quienes laboramos en este sector.

El gobierno federal debería enfocar sus esfuerzos en buscar estrategias que garanticen aumentos salariales por encima de la inflación y reconozcan las prestaciones adquiridas mediante contratos colectivos y condiciones generales de trabajo. De la misma forma, debe garantizar un Estado de derecho para todos los trabajadores en México y evitar realizar propuestas que violen los derechos humanos y laborales de los trabajadores mexicanos bajo el pretexto de una austeridad republicana que, únicamente, ha generado precarización laboral.

Violeta Gleaves López
Secretaria del Interior del Sindicato Único del Personal Técnico y Administrativo del Centro de Investigaciones Biológicas del Noroeste (SUPTACIBNOR)