PPEF 2024: crisis y precarización de la educación superior y la ciencia

El triunfo de Andrés Manuel López Obrador en las elecciones presidenciales de 2018 generó grandes expectativas en un amplio sector de la población, ya que simbolizaba la llegada —por primera vez en la historia moderna de México— de la izquierda al poder. Esto suponía un progreso en la generación de oportunidades para todas y todos aquellos que aspiraban a tener un espacio en la universidad, concluir sus estudios o iniciar una carrera en la academia. El llamado “fin de la época neoliberal” suponía un apoyo decidido, presupuestal y programático, a la educación superior, la ciencia y la tecnología. Fueron promesas incumplidas.

El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 estableció que: “Ningún joven que aspire a cursar estudios de licenciatura quedará excluido de la educación superior debido a la falta de plazas en las universidades, y ninguno estará destinado al desempleo, subempleo o informalidad” (pág. 72). Además, afirma que “el gobierno federal promoverá la investigación científica y tecnológica y brindará apoyo a estudiantes y académicos a través de becas y otros estímulos en beneficio del conocimiento” (pp. 68). Por su parte, el Programa Sectorial de Educación 2020-2024 enfatiza la importancia de:

realizar las gestiones necesarias para operar de manera transparente y eficaz el Fondo de Educación Superior, que garantizará la obligatoriedad y gratuidad de la educación superior, así como la inversión plurianual en la infraestructura de las instituciones públicas de este nivel educativo (pág. 62).

No obstante, cinco años después la situación educativa en México es, para decirlo de manera suave, profundamente desalentadora. No estamos en una posición mejor hoy que al comienzo del sexenio. La brecha de desigualdad más pronunciada se manifiesta en el ámbito de la educación superior, a la que sólo cuatro de cada 10 jóvenes entre 18 y 24 años pueden acceder (43.5 %); una cifra inercial apenas superior a la de 2018 (40 %; la meta sexenal era llegar al 50 %). Además, sólo un 14 % del total de estudiantes en las universidades públicas proviene del primer quintil de ingresos, los más pobres, mientras que 41 % pertenece a los dos quintiles más ricos (IEEC, con datos de la ENIGH, 2023).

El presupuesto es el verdadero plan de desarrollo de un país. Codifica, sin ambigüedades ni eufemismos, las prioridades de un gobierno. En ese sentido, con las cifras oficiales en la mano, podemos afirmar que ni la educación superior ni la ciencia y la tecnología fueron prioridades para el Gobierno Federal. La transformación no pasó por los campus, las aulas, ni los laboratorios universitarios. Lo que hay es precarización y asfixia presupuestal.

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2024 (PPEF 2024) marca el cierre del sexenio y, a su vez, la última oportunidad de mandar un mensaje distinto en relación con su visión de la educación superior. En un momento crítico en el que numerosas instituciones educativas, la comunidad científica y estudiantil enfrentan una fuerte incertidumbre debido a la escasez de recursos, el proyecto de presupuesto no representa buenas noticias.

El Proyecto de Presupuesto 2024

El PPEF 2024 propone un gasto neto de 9 066 046 millones de pesos, un aumento de 4.2 % en términos reales (ajustado por la inflación) respecto al presupuesto del 2023. Esto significa un aumento de 766 300 millones de pesos. No obstante, tal incremento en el gasto se propone financiar con un endeudamiento (Requerimientos Financiero del Sector Público -RFSP-) que asciende a 5.4 % del PIB. Una deuda pública que incrementa en 37.8 % respecto a 2023.

El gasto programable propuesto para 2024 —el presupuesto de donde se financia el suministro de bienes y servicios a la población— tiene una variación real de 3.9 %, una tasa de crecimiento inferior a la registrada en 2023, de 8.1 %. Además, se observa una peligrosa tendencia en la que los recursos disponibles para bienes y servicios están disminuyendo en relación al gasto neto total. En 2015, el gasto programable representaba 78.2 % de todo el presupuesto, mientras que en 2024 esta cifra se reduce a 71.6 %.

La propuesta de presupuesto total para educación —rubro que considera el presupuesto de la SEP (Ramo 11) más los recursos de la función “educación” de otros seis ramos— asciende a 1 046 618 millones de pesos, 2.9 % más de lo aprobado en 2023 (como se señaló la semana pasada en este espacio). No obstante, este marginal incremento no revierte, ni de lejos, el rezago acumulado en los años pasados. De hecho, el gasto educativo propuesto para 2024 es 8.2 % menor, en términos reales, a lo aprobado en 2015.

En el caso de educación superior y posgrado, el PPEF 2024 establece un presupuesto de 175 816.5 millones de pesos, 3.1 % mayor a lo aprobado en 2023. Sin embargo, por segundo año consecutivo, la inversión para educación de nivel superior representa apenas 16.8 % del gasto educativo total; en 2015 era 18.1 %. Una pérdida de 1.3 puntos porcentuales que, en términos monetarios, equivalen a más de 13 000 millones de pesos.

Respecto a la inversión para ciencia, tecnología e innovación (CTI) propuesta para 2024 —rubro que considera el presupuesto para el Consejo Nacional de Humanidades, Ciencias y Tecnologías (Conahcyt; Ramo 38) más los recursos de la función “CTI”—, ésta asciende a 60 644.9 millones de pesos, inferior en 3.9 % a lo aprobado en 2023 y 39.0 % por debajo de lo aprobado en 2015.

En la gráfica 1 se observa que, con el proyecto presupuestario para 2024, la inversión en educación y ciencia, expresada como porcentaje del PIB, muestra incrementos marginales en el caso del gasto educativo (3.04 %) y la educación superior (0.51 %). No obstante, la realidad es que aún estamos lejos de alcanzar los niveles de inversión de años anteriores. Nos encontramos en una situación peor que al inicio de la actual administración.

Gráfica 1. Gasto en educación, educación superior y CTI como porcentaje del PIB

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

El gasto educativo total en educación superior y en CTI también ha caído —o en el mejor de los casos se ha estancado— respecto al presupuesto disponible para bienes y servicios. En los hechos, la inversión federal en educación y ciencia deja claro que no han sido una prioridad nacional: de cada 100 pesos disponibles en 2024 sólo 16.1 pesos serán para educación, 2.7 pesos para educación superior y menos de un peso para CTI. El nivel más bajo en al menos diez años.

Gráfica 2. Gasto en educación, educación superior y CTI como porcentaje del gasto programable neto

Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

Inversión en educación superior y posgrado

El presupuesto para educación superior y posgrado tiene apenas un crecimiento de 3.1 % real respecto a 2023, un incremento insuficiente para compensar las pérdidas acumuladas de los últimos años. De no haber cambios en el proyecto de presupuesto, la inversión en educación superior y posgrado en 2024 será de 29 970 millones de pesos menor a lo aprobado en 2015, un recorte de 14.6 % en términos reales.

Gráfica 3. Subfunciones de educación superior y posgrado
(millones de pesos de 2024)

Nota: Deflactor del PIB estimado para 2024: 4.8 %, de acuerdo con los “Criterios de política económica” publicados el 8 de septiembre de 2023.
Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

El presupuesto para la mayoría de las universidades públicas del país en el PPEF 2024 apenas supera la inflación estimada (que, al menos, en seis años ha sido menor a la inflación real observada). Es menester señalar que tampoco se explican las asignaciones diferenciadas entre universidades, que no necesariamente se corresponden con los esfuerzos en cuanto al incremento de la matrícula u otros indicadores. Dichas asignaciones parecen más bien discrecionales.

Entre las universidades federales, las instituciones de educación superior que más crecen porcentualmente su presupuesto son: el Centro de Enseñanza Técnica Industrial (CETI) con una variación real de 5.4 %, la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) con 4.4 % y la Universidad Pedagógica Nacional (UPN) con 1.3 %. La UNAM con 2759.3 millones de pesos adicionales, sólo aumenta 0.9 % en términos reales.

Tabla 1. Presupuesto para Instituciones de Educación Superior Federales, 2023-2024 (millones de pesos)

Nota: Deflactor del PIB estimado para 2024: 4.8 %, de acuerdo con los “Criterios de política económica” publicados el 8 de septiembre de 2023.
Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

Las universidades públicas estatales (UPES) —el subsistema público con el mayor número de estudiantes y que más han incrementado su matrícula— así como las universidades interculturales (UI) y las de apoyo solidario (UPEAS) continúan en franco deterioro presupuestal y precarización institucional.

En el PPEF 2024 se plantea la asignación de un subsidio ordinario de 74 831 millones de pesos, lo que representa un aumento de 0 % en términos reales, respecto a lo aprobado en 2023. Esta cifra únicamente ajusta el presupuesto para cubrir la “inflación estimada”, que en realidad termina siendo menor a la “inflación observada” a final de año. Tan sólo este diferencial lleva a una pérdida acumulada de 56 051 millones de pesos para estas instituciones educativas desde en año 2015. De esto se habla poco, pero se refleja en la creciente precarización académica, dado que las universidades siguen incrementando su matrícula.

Gráfica 4. Evolución del subsidio ordinario para UPES, UPEAS y UI
 (millones de pesos de 2024)

Nota: Deflactor del PIB estimado para 2024: 4.8 %, de acuerdo con los “Criterios de política económica” publicados el 8 de septiembre de 2023.
Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

Además, el PPEF para el año 2024 continúa con la eliminación de prácticamente todos los fondos de financiamiento extraordinario destinados al fortalecimiento de la educación superior. Desde el año 2016, los recursos extraordinarios asignados a todos los subsistemas de educación superior han experimentado una disminución constante año tras año. En particular, los fondos y programas destinados a las UPES, UPEAS y las UI han sufrido un recorte de 99 % en términos reales, disminuyendo de 11,612 millones de pesos en 2016 a tan sólo 117 millones en 2024.

Gráfica 5. Reducción de Fondos Extraordinarios para UPES, UPEAS y UI
(millones de pesos de 2024)

Nota: Deflactor del PIB estimado para 2024: 4.8 %, de acuerdo con los “Criterios de política económica” publicados el 8 de septiembre de 2023.
Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

En gran medida, el aumento en la matrícula, las mejoras en infraestructura y equipamiento, las reformas en los sistemas de pensiones y jubilaciones, el incremento en la cantidad de la plantilla docente y el avance en los indicadores de calidad y pertinencia educativa, respondieron a los incentivos que estos fondos extraordinarios de concurso incorporaron en la lógica del sistema. Si bien esta política de subsidio sujeta a concursos y no regularizable era imperfecta, fue desmantelada sin la implementación de algún otro mecanismo de financiamiento que la sustituyera.

La disminución de la inversión federal en el sistema público de educación superior no comenzó en la presente administración presidencial, pero sí se ha acentuado y empeorado. El promedio de inversión federal por estudiante de nivel superior en instituciones públicas durante este sexenio es el más bajo en al menos 23 años: 63 473 pesos por estudiante. Este indicador es de suma relevancia, ya que representa un proxy de la precarización de los servicios y apoyos para las comunidades universitarias.

Gráfica 6. Inversión federal promedio por alumno de educación superior
(pesos de 2024)

Nota: Sólo se considera la matrícula en instituciones de educación superior de sostenimiento público.
Fuente: Elaboración propia con información del Quinto informe del gobierno de México, los PEF de 2000 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en n9.cl/e8ub5 y bit.ly/2LfvWxH.

Ante esta situación, el sistema nacional de educación superior muestra signos evidentes de deterioro y crisis. Según el “Quinto informe de gobierno del presidente de la República” (2023), la cobertura educativa en el nivel superior se sitúa en un 43.5 %, experimentando un crecimiento de apenas un punto porcentual en dos años. Esto confirma lo que ya sabíamos: será imposible alcanzar la meta sexenal del 50 %, ya de por sí baja para nuestro nivel de desarrollo. Argentina, por ejemplo, tiene una cobertura en educación superior del 95 %; Chile de 93 %; Brasil y Colombia superan el 55 %.

De igual forma, la política de hacer que la educación superior sea “obligatoria y gratuita”, dos pilares de la política educativa en la actual administración, han demostrado ser más “buenas intenciones” que auténticas políticas públicas. Buenas intenciones que, por cierto, están generando tensiones y movilizaciones al seno de las instituciones educativas, dado que se han generado expectativas que no se han materializado en presupuestos y programas. La crisis política está latente.

Por ejemplo, el Fondo federal especial, establecido en la nueva Ley General de Educación Superior (LGES) con el propósito de garantizar la gratuidad, no asigna recursos a la gran mayoría de las universidades públicas, donde se concentra el grueso de la matrícula, lo que deja en una situación vulnerable a las instituciones educativas que deben enfrentar las demandas y amparos para asegurar dicha gratuidad. Este Fondo contempla una asignación de apenas 833 millones de pesos en el PPEF 2024, lo que representa un aumento del 0 % en términos reales, en comparación con el presupuesto de 2023. La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) estima que, para hacer realidad el mandato de la gratuidad, dicho fondo debería alcanzar, al menos, los 14 000 millones de pesos. Es una quimera.

Inversión en ciencia, tecnología e innovación

El gasto federal destinado a la CTI se compone del presupuesto asignado al Ramo 38: Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación (Conahcyt), así como de los recursos destinados a la función de “ciencia, tecnología e innovación” que se distribuyen entre las universidades federales y diversos institutos de investigación vinculados a otras secretarías. En este sentido, el PPEF 2024 propone un presupuesto para la CTI de 60 644.9 millones de pesos, lo que representa una reducción del 4 % en términos reales respecto a 2023, y una disminución de 39 % en comparación con lo aprobado en 2015.

La reducción presupuestaria en este sector es, por decir lo menos, alarmante. En 2024 el gasto federal proyectado para CTI es 38 538 millones de pesos menor a lo aprobado para esta misma función en 2015. Tal pérdida monetaria equivale a una cantidad mayor que todo el presupuesto asignado al Conahcyt en el PPEF 2024 (33 170 millones de pesos); es más de cinco veces el presupuesto destinado al Sistema Nacional de Investigadoras e Investigadores (SNII; 8487 millones de pesos) y casi triplica el presupuesto asignado al programa de becas de posgrado y apoyos a la calidad (13 772 millones de pesos). De ese tamaño es el desmantelamiento y la precarización de nuestro sistema de CTI.

Gráfica. 7. Evolución del Gasto en CTI (millones de pesos de 2024)

Nota: Deflactor del PIB estimado para 2024: 4.8%, de acuerdo con los “Criterios de política económica” publicados el 8 de septiembre de 2023.
Fuente: Elaboración propia con información de los PEF de 2015 al 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

En lo que respecta únicamente al Conahcyt (Ramo 38), la propuesta de presupuesto para 2024 solamente contempla un ajuste para compensar la inflación estimada, por lo que no habría ninguna variación en términos reales en comparación con el presupuesto de 2023. Incluso, desde el año 2015, su presupuesto ha experimentado una disminución de 20 566 millones de pesos, lo que representa una reducción de 38 % en términos reales.

En particular, resulta preocupante que los programas presupuestarios más destacados del Conahcyt, orientados a promover el desarrollo y la innovación científica y tecnológica a nivel nacional, así como la formación de científicos altamente especializados, estén estancados. Esta situación ha generado incertidumbre dentro de la comunidad científica y estudiantil del país, lo cual no es favorable para ninguna nación que busca avanzar en su desarrollo. El Programa de Becas de Posgrado y Apoyos a la Calidad, por ejemplo, registra un aumento de 0 %. No sorprende, por ello, que los recientes lineamientos aprobados por el Consejo planteen un riesgo para la entrega de becas de posgrado a miles de estudiantes de los programas que forman parte del Sistema Nacional de Posgrados (SNP), poniendo en riesgo su continuidad.

Esto resulta preocupante si consideramos nuestras deficiencias en el ámbito del posgrado, ya que apenas un 8 % de la matrícula nacional está inscrita en programas de posgrado y únicamente el 1 % en programas de doctorado. Las cifras irán a la baja.

Tabla 2. Presupuesto Ramo 38: Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación, 2023-2024 (Millones de pesos)

Nota: Deflactor del PIB estimado para 2024: 4.8 %, de acuerdo con los “Criterios de política económica” publicados el 8 de septiembre de 2023.
Fuente: Elaboración propia con información del PEF 2023, el PPEF 2024 y los CGPE 2024. Disponibles en: bit.ly/2LfvWxH.

En resumen, el reducido gasto federal en ciencia, tecnología e innovación (CTI), que representa apenas 0.18 % del PIB, y la escasa inversión del sector privado en este ámbito, estimada en aproximadamente en un ínfimo 0.07 % del PIB, nos colocan lejos de alcanzar un nivel de inversión competitivo en comparación con otros países. Aunque en la retórica se argumenta la búsqueda de la “soberanía científica”, en la práctica, las políticas y los presupuestos nos alejan cada día más de esta utopía. Ese nuevo humanismo del Conahcyt debe reflejarse no sólo en el nombre, sino en el presupuesto. Este deterioro acentúa nuestro rezago a nivel internacional, donde, por cierto, ya estábamos mal. México es uno de los países que menos invierte en educación, ciencia y desarrollo tecnológico. El escenario será aún peor.

Nota: Gasto gubernamental en dólares equivalentes convertidos utilizando paridades de poder adquisitivo. Fuente: Elaboración propia con información de Education at a Glance (2023) y del Banco Mundial. Disponible en: cutt.ly/BwcSDLv6 y cutt.ly/nwcSCgKU.

Conclusión

México vive una crisis educativa silenciosa, pero cada vez más evidente. Se ha estancado la cobertura educativa; miles de estudiantes se han quedado sin becas de posgrado; hay instituciones educativas con serios problemas financieros; se ha precarizado la situación laboral de las y los académicos; se ha reducido la competitividad y la innovación en los campos científicos y tecnológicos. La lista es larga.

En un contexto pospandémico, en el cual las universidades e instituciones de educación superior demandan grandes impulsos —y recursos— para innovar, transformarse y enfrentar los retos de un mundo cada vez más competitivo e incierto, es lamentable observar el abandono presupuestal y programático. Se ha dicho hasta el cansancio: la educación tiene impactos directos en el desarrollo de la población; ofrece mejores oportunidades laborales, reduce la pobreza y la desigualdad, mejora la calidad de vida y es un motor para la promoción de la paz.

Desafortunadamente, resulta evidente que la administración federal tiene otras prioridades, especialmente en un año en el que se celebrarán elecciones presidenciales.

Mientras el presupuesto para la educación superior, la ciencia y la tecnología se estanca y deteriora, otros sectores crecen sin rubor: Defensa Nacional (121 %); Energía (273 %); Marina (64 %); Gobernación (32 %); Bienestar (27 %), por mencionar algunos ejemplos.

Es imperativo que se reevalúe el modelo de financiamiento tanto para la educación superior como para el sector científico y que se avance hacia una auténtica política de Estado, con una visión a largo plazo. La confianza en las universidades, la academia y la ciencia es fundamental para el desarrollo genuino y sostenido; le llaman “University-Government Complex”, y no hay país desarrollado que haya omitido esta alianza.

Ahí está China, que desde mediados de la década de los noventa implementó la “Iniciativa de Excelencia Académica”, con el objetivo de convertir a su sistema de educación superior en uno de los mejores del mundo. Desde entonces, la inversión gubernamental en estos proyectos ha ascendido a 42 000 millones de dólares, convirtiéndolo en el proyecto de inversión más significativo en educación superior global. También, en 1995, Corea del Sur impulsó las “Reformas 5.31” para reestructurar su sistema nacional de educación. Con una importante inversión pública, ahora el sistema de educación superior es reconocido por su excelencia, desempeñando un papel clave en el éxito de la nación asiática durante el “Milagro Coreano”.

En México, este ha sido un sexenio perdido en materia de impulso e inversión para la educación superior y la ciencia. No obstante, el futuro podría traer mejores condiciones. Las dos principales candidatas a la Presidencia de la República, una científica y otra ingeniera, se han definido como “universitarias”. Que eso lleve a reconstruir la confianza del gobierno en las universidades y en la academia. No hay más tiempo que perder.

Carlos Iván Moreno
Profesor del Departamento de Políticas Públicas de la Universidad de Guadalajara

Diego Cedillo Morales
Profesor del Departamento de Economía y Ciencias Políticas de la Universidad de Guadalajara