Muchas acciones de evaluación de un sistema educativo no implican una instancia especial para hacerlas; las evaluaciones del aprendizaje de alumnos, de fin de curso, parciales, o que se hacen en forma permanente en el aula, están a cargo de las y los docentes y es correcto que así sea. Hay —desde luego— metas de aprendizaje a lograr y directrices a seguir al evaluar, pero no una instancia especial sobre cuyo gobierno se pueda discutir. En cambio, la evaluación de un sistema educativo como tal, nacional, de una entidad, de uno o varios niveles, sí requiere de la existencia de instancias o agencias que asuman esa tarea, que en conjunto pueden formar un sistema y, en este caso, es pertinente discutir sobre sus posibles formas de gobierno. En lo que sigue me refiero a instancias para evaluar el sistema nacional de educación básica, dado que la evaluación de la educación superior es diferente. Me baso en mi experiencia personal sobre el caso mexicano.
Premisas
Para que políticas, planes y programas educativos tengan sustento sólido, quienes toman decisiones deben tener información de buena calidad sobre el sistema educativo. Y ante los cambios ocurridos en sociedades y sistemas educativos, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial, añado otras premisas como las siguientes:
- El desarrollo hace que el ciudadano necesite conocimientos, habilidades y actitudes más complejos que en el pasado, y la educación debe volverse más prolongada y también más compleja.
- El avance social deseable incluye fortalecimiento de derechos humanos y democracia, con atención a transparencia y rendición de cuentas por la autoridad, y participación ciudadana en decisiones de interés público.
- La información necesaria para tomar decisiones se vuelve también más compleja: ya no basta saber cuántos niños y jóvenes van a la escuela; hay que saber a qué edad lo hacen, cuántos permanecen hasta cierto nivel o desertan, qué aprenden, en qué trabajan después de salir, cuánto ganan, si votan o no y mucho más.
- Los avances de las metodologías y técnicas para estudiar procesos e instituciones sociales y educativas, y el de las herramientas digitales, han multiplicado las posibilidades de producir información al respecto y han llevado al desarrollo de los modernos sistemas de evaluación.
- La evaluación de diversos aspectos de un sistema educativo puede ser efectuada por distintas instancias, o por una sola con enfoque integral.
- Dado que la educación es responsabilidad pública, el gobierno de instancias a cargo de su evaluación también debe serlo, sin excluir la posibilidad de que el sector privado participe de diversas formas.
- Puede haber varias formas de organizar elementos de un conjunto que evalúe integralmente un sistema educativo, cada una con pros y contras.
El caso de México
En el desarrollo de sistemas de evaluación de la educación básica de nuestro país se pueden identificar cuatro etapas.
Primero, de la década de 1970 al año 2000. En la Secretaría de Educación Pública se producían estadísticas básicas, con información del formato 911; cobró fuerza la aplicación de pruebas con el Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) y similares, con créditos del Banco Mundial, condicionados a que se hicieran evaluaciones. En 1994 comenzaron pruebas aplicadas a alumnos en el marco del Programa de Carrera Magisterial, y luego las de Estándares Nacionales. México participó en forma limitada en las primeras evaluaciones del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) de la Orealc-Unesco y el Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes o Informe (PISA) de la OCDE. La SEP creó una Dirección General para manejar esas acciones. El nivel técnico era bajo, casi no había difusión de resultados ni rendición de cuentas; la instancia dependía plenamente de la SEP.
Segundo, de 2002 a 2012. En 2002, por decreto presidencial, nació el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), organismo descentralizado de la SEP. Para 2006, apoyando decididamente la profesionalización de su personal y aprendiendo de evaluaciones internacionales, pudo desarrollar un sistema de indicadores educativos completo; un sistema de pruebas de aprendizaje de calidad comparable a evaluaciones internacionales; buenos estudios sobre recursos y procesos de las escuelas; y participación activa en LLECE y PISA, que le ganó un liderazgo reconocido en países iberoamericanos. Dio importancia a la rendición de cuentas, con difusión regular de resultados al presidente de la República, comisiones de educación del Senado y la Cámara de Diputados, sociedad en general y medios de comunicación. Promovió el fortalecimiento de las instancias estatales de evaluación. El INEE era un organismo pequeño y no autónomo, pero contaba con pleno apoyo de la SEP y su independencia técnica era respetada. Entre 2007 y 2012 el INEE siguió siendo no autónomo, aunque pasó a ser desectorizado, no dependiente de la SEP, que dejó de brindarle el nivel de apoyo previo y retomó el control de las pruebas PISA; dejó de hacerse difusión de resultados a la Presidencia y las comisiones de educación del Poder Legislativo.
Tercero, de 2013 a 2018. El presidente Peña Nieto promovió el cambio de estatus del INEE al de organismo constitucionalmente autónomo. Se amplió la gama de acciones a su cargo, en especial con participación importante en un nuevo sistema de evaluación de docentes; para que asumiera esos compromisos se le dieron recursos abundantes, y su personal se cuadruplicó; la máxima autoridad pasó a ser una junta de cinco personas. Las actividades previas de construcción de indicadores, pruebas de aprendizaje, estudios de recursos y procesos de las escuelas mantuvieron su nivel, y se retomó el control de evaluaciones internacionales. Como efectos negativos no previstos de los cambios, la designación de miembros de la Junta Directiva por el Senado se politizó; la integración colectiva de esa Junta complicó la gestión; y, sobre todo, el INEE fue visto como responsable de una evaluación de docentes muy deficiente, que provocó el rechazo del magisterio.
Cuarto, de 2018 a 2024. El presidente López Obrador suprimió al INEE, la evaluación docente y toda la reforma educativa anterior. Se creó la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu), sin autonomía, que conservó parte del personal del INEE, siguió haciendo indicadores y pruebas de aprendizaje, pero sin aplicación regular controlada a muestras nacionales ni difundir resultados. Al final del sexenio, entre las iniciativas enviadas por López Obrador al Poder Legislativo, una propone desaparecer organismos autónomos, incluyendo a la Mejoredu, que será absorbida por la SEP. De hecho, el dictamen ya se aprobó el pasado 23 de agosto en la Comisión de Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados y está en espera de la aprobación en el pleno.
Lecciones sobre la gobernanza
Para reflexionar sobre el tipo de gobierno deseable para una agencia de evaluación educativa, hay que tener en cuenta la naturaleza particular de estos organismos, eminentemente técnicos, comprometidos, además de los valores de la democracia, con el bien de niñas y niños como fin de la educación, y el respeto a los docentes como rasgo esencial; con la calidad de la información producida, y la transparencia y la rendición de cuentas; y con la conciencia de que su papel no es el de tomar decisiones, sino aportar información para que las autoridades puedan hacerlo con sustento sólido. Por ello, el personal de tales organismos debe tener alto nivel profesional, remuneración adecuada y estabilidad, con un servicio civil de carrera.
A partir de lo anterior, saco las siguientes lecciones sobre la gobernanza:
a. La autonomía constitucional, como se entiende en México, no es un rasgo indispensable y puede tener consecuencias negativas por la politización que implica que los máximos dirigentes sean designados por el Senado.
b. Lo indispensable es alto grado de independencia técnica, que puede darse con distintas formas de gobierno, con base en el respeto de las autoridades, el nivel profesional de su personal y la presencia de consejos técnicos fuertes, que deberán tener la última palabra en decisiones de ese carácter, como la definición de indicadores, características de las pruebas, tamaño y frecuencia de las aplicaciones, contenido de los informes, etc.
c. No es bueno que la máxima autoridad ejecutiva sea colegiada; es mejor que sea unipersonal, reservando el carácter colegiado a los consejos técnicos y al órgano de gobierno que deberá existir, tratándose de un ente no autónomo.
d. La composición de ese órgano de gobierno deberá considerar la gobernanza inclusiva, con autoridades, sociedad civil, academia y docentes. La Junta de Gobierno del INEE original es interesante: quince miembros; presidía el titular de la SEP; siete funcionarios públicos (de la Secretaría de Hacienda, Subs. de Ed. Básica, Conacyt, Cinvestav, CIDE, UPN, IMP); de los otros siete, uno del SNTE y otro de su Fundación para la Cultura del Maestro; Transparencia Mexicana y Observatorio Ciudadano de la Educación; padres de familia de escuelas públicas y privadas; y un representante del sector empresarial.
e. Para la designación del primer director general del INEE, el presidente Fox la encargó a la Junta de Gobierno, que la llevó a cabo mediante un proceso de selección, a partir de una convocatoria abierta. Tras revisar las trayectorias de 26 aspirantes, la Junta entrevistó a seis finalistas, y tuve el honor de ser designado sin votos en contra, sólo con la abstención de los representantes del SNTE y la Fundación para la Cultura del Maestro.
f. Es de la mayor importancia no incluir, entre las tareas a cargo del organismo de evaluación, misiones imposibles condenadas al fracaso, como pretender evaluar, de manera válida y confiable, y con consecuencias fuertes, a cientos de miles de docentes, en plazos reducidos que imposibilitan hacerlo bien.
Por último, la experiencia del primer INEE, como la del Coneval, permiten afirmar que, en un lapso razonable, con el apoyo necesario y aprovechando la mejor experiencia internacional, es posible construir en nuestro país organismos de evaluación de muy buen nivel. La experiencia del INEE autónomo muestra también que lo que parece mejor puede ser enemigo de lo bueno, y que decisiones que parecen avanzadas pueden tener consecuencias negativas.
Felipe Martínez Rizo
Investigador honorario (jubilado) del Depto. de Educación de la Benemérita Universidad Autónoma de Aguascalientes
Por mi participación en el nacimiento y primera etapa del INEE entiendo que este texto es parcial, basado en mi testimonio; no incluye referencias, pero creo que mis afirmaciones factuales son básicamente correctas, verificables con la abundante documentación que hay.
Este artículo está basado en mi participación en el foro “¿Qué sigue para la evaluación educativa?”, organizado por la Universidad Iberoamericana, Faro Educativo y el DIE-Cinvestav, el 28 agosto de 2024.