Gran parte de las dificultades para comprender cómo se distribuye el gasto en el sector de ciencia, tecnología e innovación tiene que ver con su clasificación de origen. En este artículo, además de aclarar las tres vertientes en las que debe estudiarse este presupuesto, se analizan sus tendencias en los últimos años. A partir de 2016, comienza una pauta inversa: el progresivo y sostenido decrecimiento del gasto público en el sector, que puede ser calificado como tendencia de desinversión en ciencia, tecnología e innovación. Esta tendencia se replica en las tres formas de contabilidad del recurso, aunque con diferente intensidad.
Ilustración: Víctor Solís
Las tres vertientes del gasto en investigación científica, desarrollo tecnológico e innovación son las siguientes:
1. El Ramo 38 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) —denominado Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología— que concentra los recursos que el Conacyt utiliza para su operación y sus programas, así como el subsidio de los 26 Centros Públicos de Investigación (CPI) sectorizados en esa entidad. El monto aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio 2021 del ramo asciende a 26.6 miles de millones de pesos por ingresos fiscales y un estimado de 3.7 miles de millones de pesos por ingresos propios, lo que suma un total de 30.3 miles de millones a ejercer durante el año en curso.
2. El presupuesto de la Función Ciencia, Tecnología e Innovación. Es una de las funciones del grupo “desarrollo económico” conforme a la clasificación establecida por el Consejo Nacional de Armonización Contable. Además del presupuesto íntegro del Ramo 38, la función CTI comprende parcialidades de otros ramos (Agricultura y Desarrollo Rural, Comunicaciones y transportes, Economía, Educación Pública, Salud, Medio Ambiente y Recursos Naturales); además, una porción del Ramo 23 (Provisiones Salariales y Económicas), y recursos aplicables a ciencia y tecnología del IMSS el ISSSTE. El cálculo del presupuesto correspondiente asciende este año a 51.3 miles de millones, sin considerar el rubro de ingresos propios.
3. El presupuesto federal del Programa de Ciencia Tecnología e Innovación. Se clasifica como uno de los programas transversales del Plan Nacional de Desarrollo y se desglosa en uno de los anexos del PEF. Esta tercera vertiente integra, además de los recursos considerados en la función CTI, el presupuesto para actividades de ciencia, tecnología e innovación de ramos adicionales: Gobernación, Relaciones Exteriores, Marina, Turismo, Seguridad y Protección Ciudadana, Cultura, Fiscalía General de la República, así como de la Comisión Federal de Electricidad. En total son 15 ramos administrativos y tres entidades de control presupuestario directo (IMSS, ISSSTE y CFE). La suma del presupuesto 2021 para el Programa CTI asciende a 86.6 miles de millones de pesos en recursos fiscales y a 102.6 con el agregado de recursos propios. Conviene anotar que de alguna manera este rubro comprende los anteriores y que en esta clasificación se consideran, además, gastos en investigación y desarrollo, programas de posgrado y también gasto administrativo.
Ramo 38
El ramo presupuestal 38 se estableció en el PEF a partir del ejercicio 2003 como consecuencia de la promulgación de la Ley de Ciencia y Tecnología del año previo. Originalmente los recursos se etiquetaron en la función “Actividad Económica al Fomento y Regulación del Desarrollo Científico y Tecnológico”, vigente sólo en 2003; en 2004 y 2005 el presupuesto se asignó a las funciones “Educación, Ciencia y Tecnología” y “Otros Bienes y Servicios Públicos”. En 2006 se eliminó la función “Educación” y se creó la de “Administración Pública”. En 2011 —a raíz de una nueva clasificación funcional del gasto público— el ramo 38 se ubicó en las funciones 1.3 (coordinación de la administración pública) y 3.8 (ciencia, tecnología e innovación). Ambas funciones son compartidas por otros ramos y entidades gubernamentales.
Gráfica 1. Ramo 38 por destino del gasto (millones de pesos constantes)
Fuente: SHCP, PEF, analíticos presupuestarios de los años indicados
En 2003 el presupuesto autorizado al ramo 38 sumó 7.9 miles de millones de pesos (equivalentes a 17.9 miles de millones de pesos de 2020), lo que representaba 0.52 % del gasto federal programable del año. Como efecto del ajuste estructural del gasto público, a partir de 2016 la tendencia se revirtió: descendió nominalmente entre 2017 y 2019 y repuntó ligeramente en los presupuestos 2020 y 2021. En valores constantes, como es de esperarse, la tendencia negativa es más pronunciada: desciende todos los años; en 2021 representa 25.7 miles de millones de pesos de 2020 y un 0.42 % del gasto programable.
¿Cuáles son los principales efectos de la disminución de recursos públicos del ramo? Para abordar este ángulo, conviene considerar los rubros de gasto en los que se distribuye. Al respecto, se consideran cuatro principales destinos de gasto: el presupuesto para los Centros Públicos de Investigación; el correspondiente al Sistema Nacional de Investigadores (SNI); el gasto en becas y otros apoyos, y el presupuesto operativo del Conacyt para el desarrollo de las políticas y programas adicionales a los indicados.
El presupuesto para el SNI, así como el correspondiente a los programas de becas, observan un crecimiento constante de 2003 a la fecha, lo que se deriva del continuo incremento del número de integrantes del SNI así como del incremento en la asignación de becas. El presupuesto para los CPI también es creciente en el periodo, aunque en 2016 registra una disminución importante al descender de 6.6 a 5.6 millones de pesos (8.0 y 6.3 en miles de millones de pesos de 2020) al año siguiente.
Estos tres programas consumen la mayor parte del presupuesto Conacyt (gráfica 1). Su crecimiento se ha traducido —principalmente en la fase decreciente del ramo— en una significativa reducción de la proporción de gasto que el organismo gubernamental puede dedicar a otras actividades y proyectos. Mientras que en 2010 el Conacyt disponía, tras restar los recursos para SNI, becas y CPI, de 36.1 % del total aprobado para el ramo, en 2021 la proporción disponible es de sólo 9.9 %. Los valores monetarios del disponible para el Conacyt en esos años fue de 5.9 miles de millones de pesos en 2010 (8.8 en pesos de 2020) y de 2.6 miles de millones de pesos en 2021. Esta dinámica explica, entre otros elementos, las medidas de austeridad y el recorte a varios programas que ha decidido implantar el Conacyt en los años de la actual administración y deja en claro que, de sostenerse esta tendencia, el organismo gubernamental enfrentará una crisis financiera de difícil solución.
Presupuesto de la función y del programa CTI
Bajo la denominación “función de ciencia, tecnología”, la Secretaría de Hacienda lleva el registro de los recursos aprobados y ejercidos a través del conjunto de ramos que integran la función de ciencia, tecnología e innovación, que son administrados por distintas dependencias de la administración pública federal. El balance financiero de esta función forma parte del registro y la difusión de la cuenta pública a cargo de dicha Secretaría. De conformidad con la norma de armonización contable vigente, la función se integra por las actividades de ciencia, tecnología e innovación de los ramos de Agricultura, Comunicaciones y Transportes, Educación Pública, Salud, Medio Ambiente, Energía y Conacyt. En 2009 se agregaron recursos del ramo de Provisiones Salariales y Económicas, y en 2016 recursos de IMSS e ISSSTE para tareas de investigación y desarrollo.
La tendencia histórica de esta función es similar a la observada para el ramo 38: crecimiento progresivo de 2003 a 2015 y posteriormente decrecimiento hasta la fecha. La pendiente de disminución se ve aminorada por las dependencias que fueron agregadas en 2016. En valores constantes (pesos de 2020), el valor máximo de la serie ocurre en 2015, con 78.7 miles de millones de pesos, mientras que el actual equivale a 49.5 miles de millones de pesos, lo que representa una disminución, en términos reales, de 37.0 % entre los dos años considerados. También es significativo que, en cada año entre 2005 y 2015, el presupuesto de la función tuvo incrementos de mayor o menor tamaño (ver gráfica 2), pero siempre positivos. En cambio, de 2016 a la fecha ha disminuido cada año. Resta agregar que el presupuesto de la función de este año equivale, en valores constantes, al de 2011.
Gráfica 2. Presupuesto de la función CTI por ramos (millones de pesos constantes 2020)
Fuentes: DOF en los años indicados. Deflactor implícito del PIB
Nota: a partir de 2009 se incorporó el ramo 23 (Previsiones salariales y económicas). A partir de 2016 el IMSS y el ISSSTE
El Presupuesto de Egresos de la Federación incluye nueve anexos “transversales”, que dan cuenta de los programas del Plan Nacional de Desarrollo elaborados con ese criterio. Los datos contenidos en el anexo son de carácter informativo porque los recursos están previamente distribuidos en los ramos presupuestarios correspondientes. No obstante, se reportan en el informe presidencial, así como en el seguimiento de metas programáticas.
De las vertientes del gasto en ciencia, tecnología e innovación, la correspondiente al programa es la de mayor volumen. Esto porque, además de integrar los recursos del ramo 38 y los correspondientes a la función de CTI, añade los de otros ramos y dependencias que llevan a cabo actividades de investigación, desarrollo tecnológico, innovación y formación de recursos humanos para las mismas. Esta alternativa de contabilidad prácticamente duplica la reportada anualmente en la función CTI; no obstante, las tendencias anotadas para esta función y para el ramo 38 son similares: una etapa de crecimiento que alcanza cúspide en 2015 y disminuye hasta la actualidad. Como lo muestra la gráfica 3, los valores constantes de esos años (pesos de 2020) bajaron a pesar de que se agregaron los ramos correspondientes a Cultura (2017) y parte del gasto de la Comisión Federal de Electricidad en 2020.
Gráfica 3. Presupuesto del Programa CTI (en pesos constantes 2020)
Fuente: DOF. Presupuesto de Egresos de la Federación, los años indicados
Nota: la serie incluye recursos fiscales distribuídos y recursos propios estimados
Gasto en investigación y desarrollo experimental (GIDE)
Un indicador convencional para medir y comparar el gasto en investigación, desarrollo tecnológico e innovación de acuerdo a estándares internacionales es el conocido como GIDE. La metodología para sistematizarlo está descrita en el Manual de Frascati producido por especialistas de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), cuya versión más reciente fue publicada en 2015.
En México corresponde al Conacyt generar esta información que compendia el gasto público y privado en estas actividades, así como el gasto ejercido por instituciones de educación superior para la formación de recursos humanos especializados, y la inversión extranjera aplicada en México en esos rubros. El manual especifica con detalle las características que deben tener las actividades para ser consideradas de investigación científica, desarrollo tecnológico, innovación y formación de recursos; además, los reportes correspondientes son revisados por la OCDE.
La información del GIDE es recabada y sistematizada por el Conacyt a partir de los reportes de la cuenta pública de la Secretaría de Hacienda y, en lo concerniente al gasto privado en el sector, a través de la Encuesta sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico (ESIDET), cuya más reciente aplicación data de 2017. Además de publicarse los datos en el Informe General del Estado de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (la última vez que apareció este volumen fue en 2018), también se reportan en el informe presidencial y en los reportes de la OCDE sobre la materia.
Gráfica 4. GIDE/PIB, comparación internacional
Fuente: Banco Mundial, Databank
Como lo muestra la gráfica 4, uno de los indicadores cruciales para la ponderación de este indicador es su relación con el Producto Interno Bruto del país. A este respecto, se reconoce que en el periodo de 2008 a 2015 el GIDE/PIB de México osciló en torno al promedio de 0.4 % El dato más reciente al respecto indica que en 2018 la proporción correspondiente equivale a 0.3 %, lo que sitúa al país muy por debajo del promedio de la OCDE (2.6 %), inferior al de países como España (1.25 %) y Brasil (1.24 %) y aun a economías como las de Argentina (0.49 %) y Chile (0.39 %).
El pronóstico para los años del actual gobierno también es desalentador en este rubro. El descenso relativo del gasto en ciencia, tecnología e innovación hará que el indicador GIDE/PIB descienda a la franja de 0.2 % a 0.3 % (ver gráfica 5).
Gráfica 5. GIDE como proporción del PIB
Fuente: Conacyt, Informe General del Estado de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación
Los datos reseñados en este artículo apuntan a mostrar que —independientemente de las formas oficiales de contabilizar el gasto público en ciencia, tecnología e innovación— hay una tendencia clara de desinversión en el sector. Ésta da inicio en 2016, comprende la segunda mitad del gobierno de Enrique Peña Nieto y se extiende hasta el presente. Lo más preocupante es la ausencia de signos de recuperación al margen de la retórica gubernamental de fomento a estas actividades o de transformación de las mismas en beneficio de la población. Por el contrario, lo que se advierte son esquemas de austeridad y constricción del gasto aplicable, límites a los principales mecanismos de apoyo y fomento, así como menosprecio a buena parte de las instituciones y personas dedicadas a las actividades de producción científica y desarrollo tecnológico. Finalmente, en la actual elaboración de la Ley General de Ciencia Tecnología e Innovación, en el Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación y principalmente en la elaboración de los próximos presupuestos de egresos de la Federación debería tomarse en cuenta esta problemática y ser establecidas tanto metas como estrategias para la recuperación económica del sector. En caso contrario estamos ante el probable escenario de un sexenio perdido para el desarrollo científico de México.
Roberto Rodríguez Gómez
Director del Programa Universitario de Estudios sobre la Educación Superior de la UNAM.
Escenario catastrófico para la CyT en México. Es claro que no estuvo en las prioridades de la administración federal anterior ni en la actual. Hay continuidad en el desfinanciamiento. Por otro lado, encontré algo confuso el párrafo sobre el presupuesto autorizado al ramo 38. Se menciona que en 2003 fue de 17.9 miles de millones a precios de 2020, el 0.52 % del gasto federal programable del año, y que sufrió un descenso todos los años para llegar en 2021 a 25.7 miles de millones de pesos de 2020, un 0.42 % del gasto programable. Entonces, a precios constantes no se observa el decrecimiento respecto de 2003, pero sí en el porcentaje de gasto programable. Saludos y felicitaciones por el análisis.
Gracias Germán. Tienes razón, con respecto a 2003 la cifra actual es mayor en pesos constantes. En la serie completa lo que se observa es: crecimiento anual constante de 2003 a 2016 y decrecimiento anual 2016 a 2021. En el sexenio de Peña Nieto ocurre algo interesante. En los primeros tres años se registra un incremento muy importante en el gasto en CTI, hasta alcanzar en 2016 el máximo histórico. En la segunda mitad del sexenio ocurre lo contrario, un brusco descenso del presupuesto anual en el sector. Ello se explica por las drásticas medidas de ajuste presupuestal a partir de ese año y probablemente también por factores políticos (la proximidad de las elecciones de 2018).
El comportamiento del gasto en CTI en el periodo considerado, estimado Germán, tiene dos etapas. Una de creciente inversión pública: de 2003 a 2015. La otra de decrecimiento del gasto en el sector, que comprende los años de 2016 a la fecha. El periodo de Peña Nieto es particularmente interesante al respecto: de 2012 a 2015 se incrementa considerablemente el presupuesto (cada año) y de 2015 a 2018 disminuye también cada año. La explicación de este fenómeno apunta hacia dos elementos: el primero es un marcado ajuste del presupuesto federal para equilibrar las finanzas pública; el segundo es político: la proximidad de las elecciones de 2018, que se tradujo en priorizar rubros de gasto social más rentables.
Un excelente análisis el del Sr. Dr. Rodríguez Gómez; como lo hace usualmente.
Adicionalmente, está claro que la CTI de México va en retroceso, ya que los países históricamente avanzados continúan reconociendo que la palanca para crear riqueza y bienestar para su población, pasa necesariamente por la CTI; e igualmente los emergentes, y en algunos casos superior a los otros. Por el contrario, en el país del maíz, nopal, tequila, chile y otros sellos nacionales no terminamos en ponernos de acuerdo, por lo menos en la estrategia fundamental sobre la creación de conocimientos y su empleo racional en la sociedad toda; mañana podría ser tarde.
Gracias Octavio.
Antier ya era tarde
Gracias Germán. Tienes razón, con respecto a 2003 la cifra actual es mayor en pesos constantes. En la serie completa lo que se observa es: crecimiento anual constante de 2003 a 2016 y decrecimiento anual 2016 a 2021. En el sexenio de Peña Nieto ocurre algo interesante. En los primeros tres años se registra un incremento muy importante en el gasto en CTI, hasta alcanzar en 2016 el máximo histórico. En la segunda mitad del sexenio ocurre lo contrario, un brusco descenso del presupuesto anual en el sector. Ello se explica por las drásticas medidas de ajuste presupuestal a partir de ese año y probablemente también por factores políticos (la proximidad de las elecciones de 2018).
Gracias Roberto por las precisiones. Saludos.
Me parece un artículo serio e interesante, bien fundamentado e ilustrado. Resulta de interés para todos los que invierten en educación o en su educación y para los que están comprometidos en los procesos de investigación, investigadores y docentes en el nivel superior. Igualmente para las universidades públicas y privadas.
Los números son un reflejo de la importancia del sector en el concierto económico nacional. Buen análisis económico, sugeriría un estudio del impacto de lo que hacemos o dejamos de hacer, a fin de volver visible la necesidad. Es deseable un análisis tangible, por ejemplo evolución de nuevos graduados en maestría y doctorado. Impacto en X o Y tecnología, o sector, etc. Cuando no se muestra el impacto real se corre el riesgo de que a nadie le interese invertir en ciencia y tecnología.
Excelente artículo. Además muy oportuno en la coyuntura actual. Retomas con mucha claridad el tema de las metodologías para medir el gasto en CTI, un tema que la academia y los investigadores no han discutido a profundidad y el espacio ha sido cubierto por técnicos de la shcp, sin dimensionar el impacto que dicho enfoque ha tenido en las actividades que realizan en las instituciones donde se realiza la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación. Asimismo, el abandono de la discusión sobre el tema ha sido consecuente de la nula prioridad que el gasto en CTI tiene en las políticas públicas, a pesar de existen múltiples evidencias a nivel internacional que demuestras que las naciones que le han apostado por la inversión más no «gasto» en CTI han alcanzado estadios de desarrollo muy importante.