El día de ayer, el Senado de la República sometió al pleno el dictamen de reforma a los artículos 3o., 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previamente aprobados por la Cámara de Diputados el pasado 25 de abril. El resultado en la Cámara de Senadores no puede ser calificado menos que de inesperado. Los senadores aprobaron en lo general el proyecto, pero en la votación en lo particular el partido mayoritario no consiguió, por un voto, la proporción requerida para concluir la aprobación de la reforma en ambas cámaras y seguir con el procedimiento de aprobación en los congresos locales y la promulgación de la ley por parte del ejecutivo federal. ¿Cuál será el destino de la reforma educativa prometida por el gobierno? ¿Se lograrán finalmente armonizar los intereses y enfoques en juego? ¿Será posible anticipar un desenlace al respecto? Para abordar estas cuestiones resulta necesario recorrer las principales fases, actores y debates en que ha transcurrido este proyecto.

Ilustración: Estelí Meza

Recordemos que este proceso legislativo cobró visibilidad cuando el 12 de diciembre de 2018, el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó a la Cámara de Diputados una iniciativa para reformar dichos artículos. El camino hasta la aprobación del 25 de abril en la Cámara de Diputados —y de ayer en el Senado— pasó por varias etapas, incluido un proceso de parlamento abierto. En su momento, la Cámara de Diputados abrió un periodo para escuchar a los diferentes sectores del sistema educativo: maestros, directivos, supervisores, investigadores, padres de familia, rectores, sindicalistas, entre otros. El resultado fue un dictamen que mejoró notablemente el texto propuesto por el presidente, corrigió sus errores, cambió elementos criticados de la reforma de 2013 e innovó en otros aspectos provenientes de resultados de la investigación educativa reciente. Con base en una propuesta alternativa elaborada por la Red Educación Derechos, los cuatro partidos de oposición (PAN, PRI, MC y PRD) presentaron ante el pleno de la Cámara de Diputados —el 6 de febrero— una iniciativa para complementar la propuesta del ejecutivo federal, lo que abrió un espacio de negociación y concertación en el que participaron el partido mayoritario, la oposición y representantes de la autoridad educativa. El resultado del proceso dio lugar al proyecto de decreto que fue dictaminado y votado favorablemente en la Cámara de Diputados. El arduo proceso de redacción llevó a la producción de más de 70 borradores hasta integrar el texto definitivo.

Primero, deseamos enfatizar los avances que representa la reforma aprobada: se corrigieron los errores respecto a la autonomía universitaria y la omisión de la educación inicial. Además, se buscó mantener la rectoría del Estado en educación, establecer un sistema de mejora continua de la enseñanza y el aprendizaje y crear un órgano que atienda dicho objetivo y produzca información sobre el sistema (sin que tenga intervención presidencial, ni de la Secretaría de Educación Pública). La iniciativa incluye temas novedosos como es la inclusión del derecho a acceder a los beneficios de la ciencia y la innovación tecnológica, la inclusión de la educación pluricultural y plurilingüe, la educación basada en enfoque de derechos e igualdad sustantiva y la obligatoriedad del Estado para ofrecer un espacio a los sujetos que cumplan con los requisitos correspondientes en alguna institución de educación superior pública.

La mayoría de los analistas que hablan de riesgos o de ambigüedades, incluyendo a los académicos que la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educación (CNTE) reconoce como sus asesores, están discutiendo el transitorio décimo sexto como la “manzana envenenada” o como la “cláusula que soluciona el conflicto magisterial”. Nosotros consideramos que se trata de una falta de precisión en el análisis —quizás no han leído a fondo el documento— y tampoco están entendiendo el significado del memorándum presidencial del 16 de abril. La preocupación, en última instancia, radica en un tema central: la rectoría del Estado y en concreto, el control sindical —del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y la CNTE— de las plazas docentes.

En segundo lugar, se debe decir que del dictamen aprobado el 27 de marzo por las comisiones unidas de la Cámara de Diputados se ratificó prácticamente idéntico, con excepción de algunas modificaciones. Desde antes de la aprobación del dictamen, la CNTE manifestó su rechazo enérgico al contenido filtrado del dictamen y amagó con tomar acciones que impidieran su aprobación. Basta revisar las votaciones de los diputados del partido en el poder y de los diputados militantes o simpatizantes de la CNTE. De puntos constitucionales se ausentaron dos diputados de Morena; los demás (18) votaron a favor y los dos  diputados del Partido del Trabajo se ausentaron. En el caso de la Comisión de Educación, de 17 miembros deMorena, 10 votaron a favor, cuatro se abstuvieron (Lorena Jiménez Andrade, Zaira Ochoa Valdivia, Azael Santiago Chepi y Carmen Patricia Palma) y tres votaron en contra (María Chávez Pérez, Irán Santiago Manuel, Idalia Reyes Miguel). Los dos diputados del Partido del Trabajo de esta comisión también se abstuvieron.

Algo pasó entre el 27 de marzo y el día de la aprobación en la Cámara de Diputados del dictamen. Primero, antes ese día, la CNTE ya había tomado tres veces la Cámara paralizando sus actividades (20, 21 y 26 de marzo); luego, el mismo 27 y 28 continuó con la toma del recinto legislativo. Posteriormente, comenzaron las pláticas con la Coordinadora a partir de que el presidente López Obrador instruyó a Esteban Moctezuma (titular de la SEP) que no se podía aprobar nada hasta que no convencieran a los maestros sobre las bondades de ese proyecto de reforma. Así, se desarrollaron nueve encuentros entre la Coordinadora y el gobierno federal con la participación del secretario de Educación Pública y la secretaria de Gobernación. La opinión pública ignora el contenido de dichos encuentros, las negociaciones que se hicieron y  los acuerdos a los que se llegaron. Lo cierto es que el panorama cambió en casi un mes cuando, luego de amagos de más tomas del Congreso y de los encuentros con la CNTE, finalmente, la madrugada del día 25 de abril, se aprobó en diputados la reforma a los tres artículos constitucionales sin que la CNTE bloqueara la Cámara de Diputados.

Es importante señalar que el día 23 de abril circuló una versión de dictamen, presuntamente elaborada por Morena y difundida por Mario Delgado —coordinador del grupo parlamentario de ese partido— en donde se incluía una redacción diferente a la que finalmente se aprobó del citado transitorio décimo sexto. La redacción, que no fue aceptada decía lo siguiente:

Artículo decimosexto (transitorio). A partir de la entrada en vigor de las presentes disposiciones, se garantiza la vigencia de los derechos laborales de los trabajadores al servicio de la educación tutelados por el Apartado B del artículo 123 constitucional, en lo concerniente a lo dispuesto por las fracciones VII y VIII de dicho Apartado y en concordancia con el presente Decreto, se expedirá la Ley reglamentaria del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros, prevista en este ordenamiento.

Esa propuesta fue firmemente rechazada por la oposición y se consiguió negociar que, en su lugar, quedara el texto original contenido en el dictamen, que en los hechos se trataba solamente de una redacción provisional que tendría que haberse revisado. El texto que se mantuvo establece:

Artículo Décimo sexto (transitorio). Con la entrada en vigor de las presentes disposiciones, los derechos laborales de los trabajadores al servicio de la educación, se regirán por el artículo 123 constitucional Apartado B. Con fundamento en este Decreto, la admisión, promoción y reconocimiento se regirán por la Ley reglamentaria del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros.

No obstante, la redacción que nos preocupa más, a nosotros y a otros sectores de la sociedad, es la que quedó en el párrafo octavo del Artículo 3º, que señala:

La admisión, promoción y reconocimiento del personal que ejerza la función docente, directiva o de supervisión, se realizará a través de procesos de selección a los que concurran los aspirantes en igualdad de condiciones y establecidos en la ley prevista en el párrafo anterior, los cuales serán públicos, transparentes, equitativos e imparciales y considerarán los conocimientos, aptitudes y experiencia necesarios para el aprendizaje y el desarrollo integral de los educandos. Los nombramientos derivados de estos procesos sólo se otorgarán en términos de dicha ley. Lo dispuesto en este párrafo en ningún caso afectará la permanencia de las maestras y los maestros en el servicio. A las instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo no les serán aplicables estas disposiciones.

El problema de dicha redacción es que se buscó armonizarla con el mecanismo del escalafón, lo que abre la puerta a la integración de comisiones mixtas para regular el otorgamiento de  plazas de maestros; es decir, se reproducen los mismos términos y conceptos que en las fracciones VII y VIII del 123-B: “VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes” y “VIII. Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad”. Al final de las negociaciones se introdujo una redacción que envía a la legislación secundaria, específicamente a la ley en materia del Sistema para la Carrera de las Maestras y los Maestros la operacionalización de los términos y procedimientos para el ingreso y promoción. De modo que el 16 transitorio sería incluso redundante y prescindible.

Si agregamos a ello el memorándum que el presidente emitió en donde instruye a la Secretaria de Gobernación, al Secretario de Educación Pública y al Secretario de Hacienda que mientras se alcance “un acuerdo entre el Legislativo y los distintos sectores del gremio magisterial para derogar la llamada reforma educativa”, presenta lo que denomina “lineamientos y directivas” entre las que destaca “dejar sin efecto todas las medidas en las que se haya traducido la aplicación de la llamada reforma educativa”. Casi de manera inmediata, la mayoría de las asociaciones de abogados de mayor prestigio del país, y de manera prominente la Comisión Nacional de Derechos Humanos, manifestó su preocupación por el contenido de dicho memorándum y su carencia de sustento jurídico. Lo que debe preocupar en este contexto es que mientras las reformas constitucionales y las leyes secundarias no se promulguen y en tanto el memorándum no sea retirado, habrá un espacio para que los sindicatos negocien plazas y promociones.

Esto explicaría, en parte, por qué la CNTE decidió no bloquear la votación para la aprobación de la Reforma de los Artículos 3º, 31 y 73 en el Senado el día de ayer. Quizás se debe a que esta ambigüedad, más el memorándum, abre la puerta para que las leyes secundarias le permitan incorporar el escalafón como mecanismo de acceso y promoción a los maestros y, además, mientras dichas leyes se promulguen (plazo de 120 días) se abre un espacio de incertidumbre jurídica para maniobrar. O posiblemente se deba a que han negociado otras cosas que desconocemos. Esta misma ambigüedad daría racionalidad al voto favorable del Partido del Trabajo y de los diputados de Morena que antes de abstuvieron.

Es importante enfatizar que en el caso del SNTE se trata de un control más directo de las plazas donde el escalafón y el control del 50% de las plazas de reciente creación y de reemplazo está en juego y han declarado que están interesados en recuperar ese derecho sustentado en el Artículo 123 B. Pero en el caso de la CNTE se trata de un control más indirecto. Si bien, la CNTE reitera que no le interesa el control de las plazas, su clientelismo político opera de la siguiente forma: ofrecen lugares para que comiencen a trabajar los estudiantes normalistas recién egresados —se trata de plazas no ganadas por concurso— estos maestros recién integrados imparten clases (en la mayoría de los casos), pero no tienen nombramiento, ni reciben el salario correspondiente. La CNTE les pide que se integren políticamente a su movimiento para que finalmente los regularicen y así crecen sus clientelas políticas. Sólo en Oaxaca, la CNTE está solicitando que se revisen los casos de más de “5 mil incidencias administrativas como maestros cesados, pagos atrasados, revisión de bonos, falta de pago de pensiones y de primas de antigüedad, entre otras”. Una pregunta nada irrelevante es ¿bajo qué marco legal se van a efectuar estas revisiones?

La votación en la Cámara de Senadores (del 30 de abril de 2019) sobre las reservas presentadas por senadores, en la que el partido mayoritario no alcanzó la proporción requerida para la aprobación de la reforma, hizo dar un giro inesperado al proceso legislativo. El paquete de párrafos, fracciones y transitorios reservados en el Senado (ver tabla 1) que en los hechos es prácticamente la mayoría del artículo tercero, y que entre otros incluyen al párrafo 8 y al transitorio 16 aquí comentados, deberá ser enviado a la Cámara de Diputados para su dictamen y votación; posteriormente, la Cámara de Senadores tendrá que volver a dictaminar y someter a votación dicho paquete. Una vez que se alcancen resultados favorables en ambas cámaras, podrá ser enviado el dictamen de la reforma a las legislaturas de las entidades federativas, y cuando se obtengan al menos 17 resultados positivos el texto aprobado se entregará al titular del ejecutivo federal para su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Es de pronóstico reservado el resultado final de este proceso.

Tabla 1. Artículos no aprobados de la reforma educativa

Artículos

 

Párrafos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, séptimo, octavo, noveno, décimo primero, duodécimo y las fracciones II, incisos c), e), segundo párrafo y f); V; IX, párrafo primero, inciso c) en su primer párrafo, inciso d), f), g), X;

31

Fracción I;

73

Fracción XXV;

Transitorios

Segundo, párrafos primero y segundo; cuarto; noveno; décimo primero; décimo cuarto; décimo quinto; décimo sexto.

En caso de que se llegue a aprobar en el periodo extraordinario la reforma educativa, el siguiente pendiente será la elaboración de las dos leyes secundarias y la armonización de la Ley General de Educación. Esperaríamos que siguiendo el mismo espíritu de la elaboración del dictamen, el Congreso de la Unión abra un espacio para que se presenten en parlamento abierto los actores interesados a fin de construir y modificar por consenso dichas leyes. Del mismo modo se deberían procesar las leyes generales en materia de educación superior y de ciencia, tecnología e innovación que deben ser promulgadas en 2020.

Por último, una recurrente acusación sobre la reforma de 2013 es que se trató de una reforma laboral, pues bien, la situación en la que se encuentra el debate del Artículo Tercero parece darle la razón a quienes han señalado que lo único que ha importado a los grupos magisteriales sindicalizados es la parte laboral y lo menos importante siempre ha sido el componente educativo. Habrá que estar muy pendientes de cómo se desenvuelve el proceso legislativo a parir del día de hoy.

 

Alma Maldonado-Maldonado
Investigadora del Departamento de Investigaciones Educativas (DIE) del CINVESTAV.

Roberto Rodríguez Gómez
Investigador del Instituto de Investigaciones Sociales (IIS) de la UNAM.

 

* Ambos autores son parte del colectivo Red Educación Derechos.